Человек занят управлением сложными территориальными образованиями с незапамятных времен. Чтобы почувствовать масштабы соответствующих проблем, решавшихся, например в античном мире, достаточно взглянуть на карты колонизаций, вторжений и союзов того времени (схема 1). И издревле поиск форматов территориального управления ориентировался двумя взаимосвязанными ориентациями — политической, связанной с распространением / удержанием влияния определённых центров, и экономической, связанной с задачей обеспечения жизни таких центров необходимыми им ресурсами. Территории захватывались, удерживались, контролировались и т. п.[1] Позже они начали описываться, учитываться, исследоваться и проч.[2] Все эти процессы продолжаются и поныне, и работа с Арктическим пространством даёт отчётливый пример того, как задачи управления территорией выглядят сегодня.

Современные форматы подходов к управлению территориальным развитием, ориентированные, в первую очередь на экономическую и хозяйственную, а не политическую логику, на российской территории начали складываться в начале XX в. , увенчавшись созданием в 1915 г. Комиссии по изучению естественных производительных сил России (КЕПС). Политическая повестка дня никуда не делась. В частности, среди важнейших побудительных причин запуска работы КЕПС была необходимость упорядочить представления о природных ископаемых России, необходимых в производстве вооружений для российского фронта Первой мировой войны[5]. В 1930 г. КЕПС был преобразован в Совет по изучению производительных  сил — СОПС — АН СССР, который просуществовал до 2016 г. и через 100 лет после создания КЕПС, несколько неожиданно, превратился в подразделение Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации[6].

Другим масштабным проектом в сфере территориального планирования на территории России начала XX в. был план ГОЭЛРО. Его подготовка и реализация потребовала от разработчиков аналитического и проектного охвата большей части территории страны до Западной Сибири и Средней Азии (Туркестана) включительно (см. , например, на схеме 2 схематическую карту электрификации Европейской части и Южного Урала). В связке с разработкой плана ГОЭЛРО формировались подходы к экономическому районированию сначала Российской Федерации, а затем — Советского Союза.

Эти работы 1920-х гг. складывали базу территориального управления, на которой затем строилась работа планирующих органов СССР. Уже здесь отчётливо видны два направления организации работ, связанных с планированием и управлением развития территорий. Одно из них связано с решением определенной задачи. Территориальная проекция здесь возникает в связи с масштабностью задачи и территориальной привязкой её объектов — таковы электрификация, а позже, например, эвакуация промышленности в 1941 г. , освоение целинных земель или строительство Байкало-Амурской магистрали. Другое направление ориентировано задачей хозяйственно-экономической организации жизни территории в целом, т. е. развитие территории как таковой. Таковы (хотя и с некоторой натяжкой), например, экономическое районирование или создание совнархозов. По многим причинам, по отношению к крупным территориальным единицам, преобладающим был и остаётся первый тип организации территориального управления (второй подход сегодня, в принципе, может быть базовым в управлении городами и, в некоторых случаях, субъектами Федерации). И, в общем, нет никаких оснований полагать, что в отношении развития Арктической зоны, дело будет обстоять иначе.

Учёные всегда выступают за комплексный подход[8], но их разработки носят исследовательский и, что принципиально важно, всегда открытый, незаконченный характер. Это связано с динамичной природой науки и научного знания, принципиально подверженных критике и изменению / развитию. Управленцам же, наоборот, требуются закрытые системы представлений, которые позволяют видеть и строить цельные и обозримые системы деятельности. И, поскольку в принятии решений и организации деятельности, последнее слово всегда остается именно за управленцами[9], решения, определяющие развитие территорий, всегда оказываются локальными, как бы учёные ни призывали к «системному учету всей совокупности обстоятельств». Понятно, что с увеличением размеров и неоднородности территории, по отношению к которой строится действие, разрыв между масштабами связанных с ней требований и возможностей управленческого действия нарастает. В работе с такой огромной территорией как Арктика, с её разными природными условиями, разным уровнем освоенности и сложными перекрытиями разных систем управления (схема 3) этот разрыв неизбежно будет проявлять себя более чем заметно.

На какой опыт организации управленческой деятельности мы опираемся, разворачивая работу по управлению развитием Арктики? В исторических примерах территориального управления и планирования, приведённых выше, отношения между его участниками строились очень по-разному: от политико-экономических и военных форматов в античной Аттике до административных и идеологически-вдохновлённых при разработке ГОЭЛРО.

Работа по построению схем управления развитием территории такого масштаба и сложности как Арктическая зона Российской Федерации не может игнорировать никакие из наработанных инструментов территориального развития. И важнейшим моментом здесь является отчётливое понимание того, что «единственно верных» форматов здесь нет —каждый из инструментов управления обладает своей зоной возможностей и применимости. Это относится, в том числе, и к инструментам, разворачиваемым из государственного фокуса. Нет никаких оснований рассчитывать, что более точная редакция государственной Стратегии или Программы развития Арктики принесёт сюда долгожданное счастье. Развиваться Арктика будет локальными проектами разного масштаба и результативность этого развития в значительной степени будет определяться тем, насколько договороспособными окажутся субъекты, реализующие эти проекты и насколько им удастся организовать взаимодействие между собой, а также с другими группами заинтересованных лиц.

Государственные документы, определяющие управление развитием Арктической зоны Российской Федерации строятся в проектной логике по цепочке: политика — стратегия —программа — проект. Управленческие форматы выстраиваемые в других логиках связаны с:


 — отношениями федерализма и местного самоуправления, административными и чрезвычайными практиками (от «ручного управления» до своеволия сильных структур системы государственного управления и необходимости реагировать на локальные вызовы разного рода);
— теневыми отношениями, формирующимися в ориентации на частные интересы (от коррупции до узких решений, принимаемых в своих интересах различными бизнес-структурами).

Процедуры адекватной состыковки управленческих реалий, связанных с этими разными логиками, всегда оказывались ахиллесовой пятой управления крупными проектами развития.

Разворачивание и рационализация логики проектного управления — продукт XX века. Сегодня об управлении проектами не говорит только ленивый, тогда как сотню лет назад об этом не говорил, по сути, никто. Представление о проектировании цивилизационно вообще относительно молодо[11], а об управлении проектами как совокупности рационализированных процедур, которые описываются и осваиваются в учебных аудиториях — продукт последнего века[12].


В это же время, параллельно, разрабатывался инструментарий управления большими территориями. В начале XX века центром таких работ стал складывающийся СССР. Работа над планом ГОЭЛРО, с одной стороны, втянула в себя работы КЕПС, а с другой, стала основой для создания стержневого института советской системы планирования — Госплана[13]. В работах, развёрнутых в 1920-х гг. в ходе подготовки первых планов развития народного хозяйства был сделан целый ряд шагов, вошедших позже в базовый массив современного экономического знания. Как часто бывало в наших краях, многие из них, рождаясь здесь, своё основное развитие получали за рубежом. Таковы, например, балансовый метод экономического анализа[14], идеи моделирования экономического развития[15] создание линейного программирования[16]. Сюда же можно отнести и разработку самой идеи планирования, в ходе активной разработки которой в крупных промышленных корпорациях, сформировались разнообразные современные подходы, как, например, стратегическое или бизнес-планирование[17].

Яркой точкой в развитии работ по управлению большими системами было создание системы «Планирование-Программирование-Бюджетирование» (ППБ) (Planning, Programming and Budgeting System — PPBS)[18]. Поскольку работы, связанные с развитием системы ППБ, касались военного обеспечения и происходили в разгар холодной войны, на них нельзя было не ответить и таким образом в отечественную управленческую культуру — сначала военную, а затем и гражданскую — пришла идея программирования, которая, в сочетании с наличной установкой и методами планирования, сформировала такой, несколько странный, подход как программно-целевое планирование[19]. А в новой системе государственного управления Российской Федерации государственные программы разного уровня стали одним из основных управленческих инструментов.

Сегодняшний планово-проектный инструментарий, используемый в управлении развитием территорий, в частности, развитием Арктики, включает в себя политику[20], стратегию[21], программу[22] и проекты[23]. Всё это — единицы одного «проектного семейства» методов организации деятельности, ориентированной целеполаганием, т. е. определённым представлением о желаемом будущем, для достижения которого разворачивается эта деятельность (схема 4).

Фокусировки разных единиц «семейства» различаются — они определённым образом функционализированы:

•    задачи политики состоят в выработке и формулировке основных ориентиров желаемого будущего («цели»), с одной стороны, и возможностей / ограничений для действий, направленных на его достижение («средств»), с другой,

•    задачи концепции состоят в общей характеристике предмета: образа будущего и / или образа действий, направленных на его достижение,

•    задачи прогноза состоят в выявлении и анализе тенденций и предвидении на этой основе возможных вариантов развития событий,

•    задачи стратегии состоят в формировании основных ориентиров, определяющих деятельность,

•    задачи программы состоят во взаимной увязке разных направлений деятельности, направленной на достижение группы целей, включающей в себя составляющие различной природы и способной к динамичной реорганизации,

•   задачи проекта состоят в построении деятельности, необходимой для достижения отчётливо описанного конкретного единичного результата,

•   задачи сценария состоят в описании и анализе фрагментов деятельности, направленной на получение промежуточных результатов,

•   задачи плана состоят в формировании предписаний о конкретных действиях, необходимых для достижения намеченных целей, увязанных друг с другом и соотнесённых с конкретными интервалами времени.

Эта разница в фокусировке часто не принимается во внимание, в результате чего появляются стратегии с детальными наборами показателей, которые необходимо достичь, программы, неотличимые от прогнозов, противоречащие и / или несогласованные друг с другом документы, выходящие под разными наименованиями и т. п.

Помимо адекватности работы на разных уровнях, задаваемых этими фокусировками, для успешного разворачивания масштабной управленческой деятельности необходимо аккуратное согласование всех необходимых работ на каждом из уровней. Помимо этого, нужно иметь в виду, что соответствующие проектные комплексы разворачиваются разными субъектами, так, например, стратегии и программы различных арктических территорий разрабатывают и реализуют все субъекты Федерации, составляющие Арктическую зону РФ, муниципальные образования, расположенные на их территориях (помимо этого, есть ещё стратегии федеральных округов, в которые входят данные территории). Свои проекты разного уровня есть у самых разнообразных бизнес-единиц — от местного бизнеса до государственных корпораций и транснациональных компаний. В общем случае, задача согласования массива возникающих здесь управленческих действий и связанных с ними взаимоотношений субъектов разного рода и уровня превышает возможности современного уровня рационализации управленческой деятельности. Поэтому на реальную организацию работы значительное влияние продолжают оказывать разного рода субъективные выборы и решения осуществляющих её управленцев.

Стремление «приручить человеческий фактор», с неизбежностью входящий в состав управления, вызывает к жизни подходы, которые в сфере управления проектами маркируются как «управление заинтересованными сторонами»[24], а в сфере государственного управления —как «надлежащее управление» или «благое управление» (Good Governance)[25]. Ключевым моментом этих подходов является их сосредоточенность на организации взаимодействия всех субъектов, заинтересованных в осуществлении данной деятельности. Задача непростая и, строго говоря, на сегодняшний день, неизвестно, решаемая ли вообще, но решения, конечно же, требующая.

С этой точки зрения крайне важным является вопрос о выделении и оформлении «заинтересованных сторон». Как это делать, когда мы говорим об управлении развитием Арктики? Состав потенциальных участников такого круга здесь велик и разнообразен: граждане, проживающие на арктических территориях, их объединения разного уровня — от локальных сообществ до муниципалитетов, местные органы управления — от неформальных объединений до институтов муниципального и регионального управления, бизнес-структуры разного масштаба, различные институты государственного управления, наконец, структуры, представляющие другие государства и межгосударственные институты. Даже этот, самый общий список не мал и крайне разнообразен, а отношения надо выстраивать не между «типами субъектов», а между конкретными субъектами, имеющими свои интересы на данной территории.

Из совокупности подходов к территориальному управлению, накопленных к сегодняшнему дню, наиболее интересными здесь кажутся не столько программные (и, тем более, особенно  популярные сегодня «проектные»), сколько политико-управленческие. Прототипами, способными стимулировать необходимые здесь разработки могут выступать такие большие управленческие решения XX века, как Администрация долины Теннесси (Tennessee Valley Authority, TVA), план Маршалла, стратегия устойчивого пространственного развития Европейского континента.