Арктические поселения и цели их развития


В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», целеполагание — это «определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности». Фактически, целеполагание — это ключевой элемент стратегического планирования, обеспечивающий ответ на вопросы: «С какой целью и в каких направлениях развивается та или иная территория?».

Откуда берутся стратегические цели и направления? При их определении, конечно, учитываются существующая ситуация и тенденции, а также долгосрочные тренды, выявляемые в ходе диагностики. Но стратегическое планирование отличается от кратко—и среднесрочного наличием особой процедуры формирования видения будущего (vision), которое «не вытекает» из прошлого, а является проекцией устремлений стратегических субъектов (стейкхолдеров) и ответом на стратегические вызовы.

Каковы стратегические вызовы развития арктических территорий России в настоящее время? По нашему мнению, можно выделить четыре ключевых вызова.

Во-первых, это климатические риски, которые вызывают изменения глобального характера, имеющие широкий спектр последствий для природы Арктики: от таяния вечной мерзлоты, приводящего к изменению почвенного покрова и растительности тундры и лесотундры, до потепления Северного Ледовитого океана, меняющего ареалы обитания морских и речных рыб, животных прибрежной зоны и т. п.

Во-вторых, экологические риски: от нарушения механизма самовосстановления арктических территорий до накопления загрязнений (как промышленных, так и бытовых), ликвидировать которые в Арктической зоне сложно и дорого.

В-третьих, инфраструктурные риски, порождаемые низкой степенью развития существующей инфраструктуры и усиленные процессами её обветшания, а также роста её несоответствия современным потребностям экономики и общества.

В-четвёртых, снижение рентабельности добычи сырьевых ресурсов, разрабатываемых в Арктической зоне, с вынужденным сокращением (или даже сворачиванием) существующих проектов.

Как правило, снижение рентабельности добычи сырьевых ресурсов (четвёртый вызов) приводит к ускорению ветшания инфраструктуры (третий вызов) ввиду недостатка финансирования, что чревато её деградацией, создающей угрозу безопасности жизнедеятельности. А климатические и экологические риски (первый и второй вызовы) эту угрозу усиливают. Отсутствие ответов на указанные вызовы для ряда арктических поселений приводит к процессу их «сжатия», который выражается в сокращении производства и потере населения.

И если для большинства российских поселений ответ на вопрос «С какой целью поселение развивается?» может проистекать из естественного стремления местного населения проживать там, где оно проживает, при условии постепенного улучшения условий жизни (а в стратегиях обычно указывается, что территория будет развиваться, чтобы обеспечивать комфортные условия проживания и приумножения численности населения), то для арктических территорий всё несколько сложнее. Суровые условия жизни в арктической зоне сами по себе не располагают к созданию здесь населённых пунктов — к этому подталкивают экономическая и геополитическая целесообразность. Ввиду высокой концентрации природных богатств на арктических территориях, вовлечение их в экономический оборот является для многих стран одной из ключевых целей развития территорий арктической зоны. Растёт и геополитическое значение Арктики. Однако, вовлечение арктических территорий в экономический оборот, не говоря уже о решении задач обеспечения стратегической безопасности, не обязательно означает создание комфортных условий и приращение численности населения, проживающего за Северным полярным кругом — эти задачи могут быть решены и вахтовым методом, без формирования традиционных населённых пунктов с постоянно проживающим населением.

Освоение Арктики в дореволюционный период шло путём формирования традиционных населённых пунктов, ярким примером чего является основание в 1916 году города Романов-на-Мурмане рядом с заложенным годом ранее Мурманским морским портом. Его создание было связано со стремлением России получить выход в Северный Ледовитый океан через незамерзающий залив, чтобы бесперебойно доставлять военные грузы от союзников по Антанте в условиях блокады Чёрного и Балтийского морей [3]. В настоящее время Мурманск является крупнейшим в мире заполярным городом.

Но уже в 1930-х годах СССР активно осваивал арктические территории, опираясь на мобилизационные методы, в том числе привлекая труд заключённых и военных [4]. Данный подход сохранился и в первые послевоенные десятилетия. В итоге был сформирован первый инфраструктурный каркас арктических территорий, заложен ряд населённых пунктов, ориентированных на освоение месторождений, обеспечение навигации по Северному морскому пути и решение задач безопасности.


С конца 80-х годов прошлого века преобладающим методом освоения новых месторождений в СССР, а потом и в России становится вахтовый метод [5; 6; 7]. Причина состоит в том, что «период эффективного существования поселений в Арктической зоне зачастую приурочен к критическому уровню себестоимости или исчерпанию месторождений полезных ископаемых, что стало историческим аргументом к разведке и эксплуатации месторождений вахтовым методом» [5, с. 88].

Между тем, в ряде стран, имеющих арктические территории, произошла смена приоритетов в их освоении: в результате, несмотря на то, что на практике вахтовый метод освоения месторождения по-прежнему преобладает, как экономически более целесообразный, мейнстримом становится стимулирование на государственном уровне социально-экономического развития поселений арктической зоны. Фактически, ответ на вопрос, стоит ли осваивать месторождения арктических территорий вахтовым методом или необходимо полноценно развивать постоянные поселения с комфортными социально-экономическими условиями, лежит сегодня не столько в плоскости оценки экономической предпочтительности первого или второго варианта освоения месторождения, а в плоскости геополитических приоритетов стратегического развития страны. Например, «Северная стратегия Канады: наш Север, наше наследие, наше будущее», определившая приоритеты развития северных территорий Канады, способствует развитию постоянных поселений на севере Канады за счёт существенных налоговых преференций и прямых инвестиций в развитие арктических городов — тем самым, государство подтверждает избранные им приоритеты развития арктических территорий [8; 9]. В той или иной степени меры стимулирования социально-экономического развития арктических поселений присутствуют в документах стратегического планирования северных территорий большинства стран, имеющих арктические территории [10].

Таким образом, цели развития арктических поселений устанавливаются не на уровне муниципальных образований или даже регионов, а на федеральном уровне — как минимум, исходя из того, играет ли данное поселение стратегически значимую роль для решения задач, которые федеральный центр считает приоритетными, а также готов ли федеральный центр поддержать поселение не только на уровне установления приоритетов, но и при формировании планов мероприятий и источников их финансирования. Указ Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 года № 164 «Об основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года» установил в качестве одной из целей «повышение качества жизни населения Арктической зоны Российской Федерации», но при этом объём финансирования соответствующей программы ещё до пандемии COVID-19 был существенно урезан. Никаких институциональных механизмов (например, особых налоговых режимов, которые позволяли бы большую часть налогов оставлять на местном уровне) не принято. Фактически, реальную помощь получают только отдельные арктические поселения, имеющие особую значимость для реализации крупных проектов. Например, Мурманск получил федеральное финансирование развития порта на условиях ГЧП.

Если муниципальное образование не имеет стратегической значимости для Российской Федерации в целом, то вопросы освоения месторождений, к решению которых приурочено создание населённых пунктов в Арктике в большинстве случаев, могут быть решены вахтовым методом; если же муниципальное образование (или какие-либо объекты и/или проекты на его территории) имеет стратегическое значение для Федерации, то его развитие должно быть не только зафиксировано как приоритетное в документах стратегического целеполагания, но и иметь конкретные меры поддержки развития в документах программного уровня. При этом необходимо учитывать, что «в настоящий момент можно констатировать наличие определённых несоответствий и неточностей между документами стратегического планирования уровня целеполагания и программирования в отношении Арктики» [11].


Стейкхолдеры и ресурсы развития арктический поселений: кто готов обеспечивать развитие арктических территорий?


Характеризуя стейкхолдеров развития арктический поселений, начнём со стратегических субъектов, под которыми мы будем понимать акторов, способных вкладывать в муниципальное развитие собственные ресурсы.

Работая с территориями Центральной России, мы привыкли считать, что их основные стратегические субъекты — это, преимущественно, муниципальные и региональные органы власти. Бизнес вкладывается в развитие этих территорий на несколько порядков меньше, даже в моногородах, а население, хотя и заинтересовано обсуждать вопросы развития муниципалитета, редко полноценно готово включаться (в т. ч. вкладываться) в развитие территории. Между тем, арктические территории имеют свою специфику — здесь сплошь и рядом мы сталкиваемся с ситуацией, когда основными стратегическими субъектами их развития оказываются не органы власти.

Однако, многое зависит от типа территории. Предлагаем рассмотреть типологию арктических территорий (рис. 1), опираясь на различие в таких факторах, как наличие исторического «бэкграунда» у поселения и его экономические перспективы (преимущественно, в сфере добывающей промышленности).

Есть поселения, чья история насчитывает несколько веков — и население таких территорий тесно связывает своё будущее с развитием именно этого места (причем, речь может идти, например, как о поселениях народности саха в Якутии, так и о русских поселениях в Мурманской области).

В таких муниципалитетах, где население имеет глубокую эмоциональную связь с местом своего проживания, некоторые направления развития могут полноценно опираться в реализации непосредственно на население — это направления, связанные с очисткой и благоустройством территорий, развитием различных форматов малого бизнеса. Население и малый бизнес в таких муниципальных образованиях могут выступать полноценными стратегическими субъектами развития территории. В связи с этим, стоит отметить, что опыт восстановления Териберки Мурманской области [12], который многие рассматривают как универсальный, во многом обусловлен историко-культурным капиталом места (первое упоминание поселения относится к XVI веку).

Одновременно, города, строительство которых началось менее пятидесяти лет назад, нередко имеют проблемы развития в силу специфического менталитета «непостоянного населения»: люди приезжают в эти города «на заработки», считая месяцы и даже недели до возвращения «на большую землю», они не привязываются к своему месту жительства и не готовы инвестировать ни время, ни усилия, ни, тем более, деньги, в будущее данных территорий. И собственники малого бизнеса в таких муниципалитетах в пол- ной мере разделяют менталитет населения.

Большинство арктических городов, имеющих устойчивые перспективы развития, имеют основой экономики добывающую промышленность. И компании, занимающиеся добычей ресурсов на северных территориях, так или иначе, вынуждены в большей степени вкладываться в развитие арктических поселений, чем вкладывались бы в регионах с более благоприятным климатом, что обусловлено крайне высокой зависимостью арктических городов от градообразующих компаний (фактически, поселения здесь нередко создаются с исключительной целью обслуживать конкретное месторождение). Модели участия могут быть разными: от поддержания объектов социальной инфраструктуры в поселении (от детских садов до дворцов культуры) — до небольшого объёма поддержки инициатив местной администрации при стабильном «ведении» одной темы на территории. Исследователи указывают на высокую степень социальной ответственности добывающих корпораций в Арктике [13].

Те же муниципалитеты, которые имеют «затухающие» экономические перспективы и не имеют исторического «бэкграунда», вынужденно становятся «территориями сжатия». Однако стоит отметить, что органы местной власти «территорий сжатия» обычно стараются вести диалог о будущем с собственным населением и даже с местным бизнесом, что может дать положительный результат — однако, их ресурсы обычно истощены, так что, даже имея большое желание «вкладываться» в территорию, они имеют малые возможности для подобных действий .

Помимо компаний, занимающихся добычей ресурсов, необходимо отметить роль предприятий транспортного и строительного комплексов как стейкхолдеров развития арктических территорий.

Говоря о стратегической субъектности транспортного комплекса, необходимо отметить вдохновляющую роль, которую для графа С. Ю. Витте, сомневавшегося в необходимости строительства Транссиба только ради военного транзита, сыграла концепция Д. И. Менделеева о железной дороге как факторе освоения новых земель. Он полагал, что для создания постоянного поселения на территории, куда пришла железная дорога, необходимы три фигуры: врач, священник и учитель. Спустя десятилетие эта концепция воплотилась и при освоении Арктики: Мурманск стал не только стратегически значимым портом, но и крупнейшим в мире заполярным городом именно благодаря железной дороге.

Стратегическая субъектность транспортного комплекса выражается в том, что он обеспечивает связность арктических территорий с «материком», а также — что бывает не менее важно! — между собой. Примером может служить проект магистрали «Северный широтный ход», которая способна соединить западную и восточную части ЯНАО: без этой железнодорожной артерии целый ряд крупных инвестиционных проектов на территории региона оказываются нерентабельными. В перспективе заслуживает внимания роль Северного морского пути не только как транзитной магистрали, но и как драйвера развития арктических территорий России.

Ряд зарубежных кейсов (в частности, опыт Аляски) свидетельствуют о том, что роль стейкхолдера может быть присуща и строительному комплексу. Его стратегические функции различны на разных фазах конъюнктурных циклов добычи сырья: в фазе роста он может становиться крупнейшим работодателем региона, а на фазе спада и стагнации при сохранении постоянного населения конвертируется в комплекс девелоперских и риэлтерских услуг [14].

Таким образом, в развитии арктических территорий может быть стратегически заинтересован весьма разнообразный круг стейкхолдеров. Это порождает потребность в выполнении еще одной функции: стратегической координации. Эту функцию, как правило, выполняют региональные власти. Исключение составляют «особые» территории (см. следующий абзац). Координирующая роль региональных властей, которую они выполняют на фазе роста добычи сырья, сменяется антикризисными функциями на фазе спада, когда необходимо придать процессу «сжатия» поселений управляемый характер (см. примеч. 2 и 4).

В дополнение к приведенным четырём типам «обычных» территорий, следует в качестве специфической категории выделить «особые» территории, где ключевым актором развития выступает федеральный центр — это поселения, которые в силу ряда обстоятельств обладают стратегической значимостью для страны с точки зрения развития арктической тематики.


Заключение


С точки зрения определения целей развития арктические поселения в существенно большей степени зависят от позиции федерального центра: без его заинтересованности в развитии муниципалитета и готовности поддерживать данное развитие конкретными мерами (формами поддержки) многие территории не будут формировать и развивать традиционные населённые пункты с постоянной численностью населения, а обойдутся вахтовыми посёлками. При этом стратегическими субъектами развития муниципалитетов в Арктике могут активно выступать местное население и бизнес (добывающие, транспортные, а, возможно, и строительные компании), при условии, что муниципальное образование имеет хорошие экономические перспективы, либо историко-культурный потенциал, представляющий ценность для населения. Доля муниципальных образований в российской Арктике, развитие которых полностью предопределяется федеральным центром, не так уж высока.