Горбунова А. И.
Ключевые слова
АННОТАЦИЯ
Этнологическая экспертиза, с одной стороны, является утверждённым инструментом реализации государственной национальной политики, с другой — порядок её проведения нормативно не закреплён, а сам институт этнологической экспертизы вызывает широкие дискуссии среди профессионального сообщества. Вместе с тем когда произошёл разлив дизельного топлива на ТЭЦ-3 в г. Норильске, именно этнологическая экспертиза оказалась той процедурой, которая, по мнению общественности и самих коренных малочисленных народов, может на экспертном уровне объективно оценить степень негативного воздействия последствий разлива на жизнедеятельность коренных малочисленны народов и определить справедливые компенсации.
Актуальность данного исследования обусловлена нарастающей нагрузкой промышленного освоения арктических территорий России, где до настоящего времени сохранилась уникальная кочевая культура, построенная на неизменной взаимосвязи народов с землей и окружающей экосистемой. При этом этнологическая экспертиза по сути своей, безусловно, не способ рассчитать компенсации или убыток, а механизм выстраивания диалога и принятия управленческих решений, построенных на балансе интересов.
Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года определяет этнологическую экспертизу одним из инструментов реализации государственной национальной политики [1]. Понятие этнологической экспертизы закреплено в Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и определено следующим образом: этнологическая экспертиза — научное исследование влияния изменений исконной среды обитания коренных малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса [2]. Данным же законом понятие «исконная среда обитания коренных малочисленных народов» раскрывается как «исторически сложившийся ареал, в пределах которого коренные малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни».
В период с 2004 по 2006 годы законодательные органы трёх субъектов Российской Федерации (Собрание депутатов Ненецкого автономного округа [3], Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа [4], Сахалинская областная Дума [5]) вносят на рассмотрение в Государственную Думу законопроекты с единой концепцией — включить этнологическую экспертизу в состав экологической экспертизы (в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов). Все законопроекты были отклонены в первую очередь на основании того, что экологическая и этнологическая экспертизы имеют разные цели проведения. Так, экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. При рассмотрении указанных законопроектов неоднократно отмечалось, что для проведения этнологической экспертизы следует разработать самостоятельный правовой акт [6].
31 октября 2016 года по итогам заседания Совета по межнациональным отношениям, посвященного актуальным вопросам реализации Стратегии государственной национальной политики, Президент России поручил федеральному Правительству в срок до 1 октября 2017 года рассмотреть совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации вопрос о нормативном закреплении процедуры этнологической экспертизы и представить соответствующие предложения [7].
Во исполнение указанного поручения Президента России был разработан и внесён на публичное обсуждение проект федерального закона «Об этнологической экспертизе в Российской Федерации» [8]. Проектом предлагалось определить этнологическую экспертизу как оценку социально-культурных последствий внедряемой хозяйственной деятельности и иных управленческих решений на объекты этнокультурного наследия граждан Российской Федерации. При этом под объектами этнокультурного наследия граждан Российской Федерации понималось нематериальное культурное наследие граждан Российской Федерации.
Заложенные в тексте указанного проекта федерального закона понятия, принципы, инструменты реализации не соответствовали заявленному разработчиками кругу заинтересованных лиц, прежде всего, коренных малочисленных народов. Предлагая оценивать влияние хозяйственной деятельности на объекты этнокультурного наследия граждан Российской Федерации, авторы законодательной инициативы не рассматривали в качестве объекта оценки влияние хозяйственной деятельности на исконную среду обитания, традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность коренных малочисленных народов [9].
Помимо этого, экспертами отмечалось, что почти все полномочия, связанные с этнологической экспертизой, передавались Правительству России без участия региональных органов власти, не был предусмотрен «общественный контроль», и не установлены полномочия представителей коренных малочисленных народов по оценке проводимой экспертизы, которая, в свою очередь никак не была сопоставлена с существующей «историко-культурной экспертизой» [10].
В период с 2004 по 2006 годы законодательные органы трёх субъектов Российской Федерации (Собрание депутатов Ненецкого автономного округа [3], Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа [4], Сахалинская областная Дума [5]) вносят на рассмотрение в Государственную Думу законопроекты с единой концепцией — включить этнологическую экспертизу в состав экологической экспертизы (в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов). Все законопроекты были отклонены в первую очередь на основании того, что экологическая и этнологическая экспертизы имеют разные цели проведения. Так, экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям. При рассмотрении указанных законопроектов неоднократно отмечалось, что для проведения этнологической экспертизы следует разработать самостоятельный правовой акт [6].
31 октября 2016 года по итогам заседания Совета по межнациональным отношениям, посвященного актуальным вопросам реализации Стратегии государственной национальной политики, Президент России поручил федеральному Правительству в срок до 1 октября 2017 года рассмотреть совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации вопрос о нормативном закреплении процедуры этнологической экспертизы и представить соответствующие предложения [7].
Во исполнение указанного поручения Президента России был разработан и внесён на публичное обсуждение проект федерального закона «Об этнологической экспертизе в Российской Федерации» [8]. Проектом предлагалось определить этнологическую экспертизу как оценку социально-культурных последствий внедряемой хозяйственной деятельности и иных управленческих решений на объекты этнокультурного наследия граждан Российской Федерации. При этом под объектами этнокультурного наследия граждан Российской Федерации понималось нематериальное культурное наследие граждан Российской Федерации.
Заложенные в тексте указанного проекта федерального закона понятия, принципы, инструменты реализации не соответствовали заявленному разработчиками кругу заинтересованных лиц, прежде всего, коренных малочисленных народов. Предлагая оценивать влияние хозяйственной деятельности на объекты этнокультурного наследия граждан Российской Федерации, авторы законодательной инициативы не рассматривали в качестве объекта оценки влияние хозяйственной деятельности на исконную среду обитания, традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность коренных малочисленных народов [9].
Помимо этого, экспертами отмечалось, что почти все полномочия, связанные с этнологической экспертизой, передавались Правительству России без участия региональных органов власти, не был предусмотрен «общественный контроль», и не установлены полномочия представителей коренных малочисленных народов по оценке проводимой экспертизы, которая, в свою очередь никак не была сопоставлена с существующей «историко-культурной экспертизой» [10].
Данной законодательной инициативе предшествовал аналитический отчёт Института этнологии и антропологии им. Н. Н. Миклухо-Маклая Российской академии наук (ИЭА РАН), выполненный в 2017 году в рамках государственного контракта на оказание услуг по проведению экспертно-аналитических исследований по теме: «Разработка предложений по законодательному закреплению института этнологической экспертизы в РФ с целью гарантирования прав и защиты интересов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока при промышленном освоении территорий в регионах их проживания и ведения традиционного образа жизни». В заключении данного отчёта предлагалось проводить этнологическую экспертизу деятельности, которая затрагивает этнокультурные интересы граждан, сообществ, иных субъектов. Результатом этнологической экспертизы должна, при этом, являться оценка воздействия этих проектов на объекты этнокультурного наследия.
В 2018 году Федеральным агентством по делам национальностей был предложен иной концептуальный подход исполнения Поручения Президента России в части нормативного закреплении процедуры этнологической экспертизы. Законодательная инициатива выражалась в предложении не самостоятельного федерального закона, а внесения изменений в действующий Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Проектом федерального закона предлагалось проводить этнологическую экспертизу при разработке государственных программ Российской Федерации и государственных программ субъектов, связанных с освоением природных ресурсов и охраной окружающей среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов [11]. В процессе доработки указанного проекта нормативного правового акта предлагается установить обязательность проведения этнологической экспертизы в отношении документов стратегического планирования, реализация которых осуществляется в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. При этом устанавливается, что Правительство России определяет непосредственно порядок проведения этнологической экспертизы, перечень документов стратегического планирования, при разработке и изменении которых должна проводиться этнологическая экспертиза, и научную организацию, уполномоченную проводить этнологическую экспертизу. Необходимо отметить, что документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований [12]. Вместе с тем авторами законодательной инициативы не принимались во внимание возможные чрезвычайные ситуации техногенного характера, требующие экспертного исследования, такие как разлив нефтепродуктов в Норильске.
Закон Республики Саха (Якутия) об этнологической экспертизе [13] действует 10 лет, наработав уникальный региональный нормотворческий и правоприменительный опыт. Всего за этот период времени в республике было проведено 22 этнологические экспертизы.
Уполномоченным органом по организации проведения этнологической экспертизы является Министерство по развитию Арктики и делам народов Севера Республики Саха (Якутия). Проводится этнологическая экспертиза за счёт средств регионального бюджета при условии оплаты заказчиком сбора, размер которого определяется исходя из объёма экспертных работ. Этнологическая экспертиза в Республике Саха (Якутия) (далее — РС(Я)) является государственной услугой и проводится в соответствии с административным регламентом [14].
Общая стоимость выплаченных убытков по итогам проведенных 22 этнологических экспертиз в РС(Я) составляет 103,3 миллиона рублей — при оценённых 513,2 миллиона рублей [15]. Официальных данных о том, проводятся ли помимо выплат возмещения убытков иные меры компенсационного характера, внедряются ли альтернативные варианты реализации проекта намечаемой хозяйственной деятельности, проводится ли мониторинг исполнения рекомендаций Экспертной комиссии, не выявлено.
Получателями возмещения убытков по итогам проведённых этнологических экспертиз в РС(Я) являются не только общины коренных малочисленных народов, но также крестьянско-фермерские хозяйства, сельскохозяйственные потребительские кооперативы, муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества. Убыток при этом возмещается именно правообладателям земельных участков, а размер убытка исчисляется в соответствии с методикой, утверждённой приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (в настоящее время упразднено) [16].
Положительный опыт взаимоотношения с компаниями при промышленном освоении также получен в Ханты-Мансийском автономном округе, где ведётся реестр субъектов традиционного природопользования, а утверждённое Правительством региона модельное соглашение об использовании земель, предусматривает выплаты по окончании каждого квартала компенсации причинённых убытков субъекту права традиционного природопользования [17].
3 июня 2020 года Президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ Григорий Ледков, реагируя на разлив дизельного топлива на ТЭЦ-3 в г. Норильске, выступил с заявлением, что «необходимо провести этнологическую экспертизу для оценки последствий влияния разлива на исконную среду обитания коренных малочисленных народов и определить компенсационные меры, снижающие негативные последствия на их традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность» [18]. Организатором проведения этнологической экспертизы последствий разлива дизельного топлива на ТЭЦ-3 в г. Норильске выступил Экспертный центр «Проектный офис развития Арктики» (ПОРА).
Отсутствие законодательно утверждённой процедуры проведения этнологической экспертизы, с одной стороны, давало пространство и возможность применения гибких подходов к проведению такого экспертного исследования с учётом региональной специфики (а в данном случае и сложившейся чрезвычайной ситуации), а с другой стороны, обуславливало общественный статус данной экспертизы и необязательность исполнения её рекомендаций.
Проводимые ранее крупные общественные этнологические экспертизы не предусматривали расчёт размера причиняемых убытков коренным малочисленным народам или определение размера компенсаций за ограничение традиционного природопользования. Такие этноэкспертизы представляли собою именно научные исследования и в своих итогах содержали рекомендации для промышленной компании. В целом, можно выделить две подобные этноэкспертизы [19] [20], во многом определившие восприятие общественной этнологической экспертизы.
И в этом смысле перед этнологической экспертизой последствий разлива дизельного топлива стояла задача скомпилировать лучшее из двух сложившихся моделей проведения этнологических экспертиз: государственной «якутской» и общественных «ямальских».
В 2018 году Федеральным агентством по делам национальностей был предложен иной концептуальный подход исполнения Поручения Президента России в части нормативного закреплении процедуры этнологической экспертизы. Законодательная инициатива выражалась в предложении не самостоятельного федерального закона, а внесения изменений в действующий Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». Проектом федерального закона предлагалось проводить этнологическую экспертизу при разработке государственных программ Российской Федерации и государственных программ субъектов, связанных с освоением природных ресурсов и охраной окружающей среды в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов [11]. В процессе доработки указанного проекта нормативного правового акта предлагается установить обязательность проведения этнологической экспертизы в отношении документов стратегического планирования, реализация которых осуществляется в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов. При этом устанавливается, что Правительство России определяет непосредственно порядок проведения этнологической экспертизы, перечень документов стратегического планирования, при разработке и изменении которых должна проводиться этнологическая экспертиза, и научную организацию, уполномоченную проводить этнологическую экспертизу. Необходимо отметить, что документы стратегического планирования разрабатываются в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований [12]. Вместе с тем авторами законодательной инициативы не принимались во внимание возможные чрезвычайные ситуации техногенного характера, требующие экспертного исследования, такие как разлив нефтепродуктов в Норильске.
Закон Республики Саха (Якутия) об этнологической экспертизе [13] действует 10 лет, наработав уникальный региональный нормотворческий и правоприменительный опыт. Всего за этот период времени в республике было проведено 22 этнологические экспертизы.
Уполномоченным органом по организации проведения этнологической экспертизы является Министерство по развитию Арктики и делам народов Севера Республики Саха (Якутия). Проводится этнологическая экспертиза за счёт средств регионального бюджета при условии оплаты заказчиком сбора, размер которого определяется исходя из объёма экспертных работ. Этнологическая экспертиза в Республике Саха (Якутия) (далее — РС(Я)) является государственной услугой и проводится в соответствии с административным регламентом [14].
Общая стоимость выплаченных убытков по итогам проведенных 22 этнологических экспертиз в РС(Я) составляет 103,3 миллиона рублей — при оценённых 513,2 миллиона рублей [15]. Официальных данных о том, проводятся ли помимо выплат возмещения убытков иные меры компенсационного характера, внедряются ли альтернативные варианты реализации проекта намечаемой хозяйственной деятельности, проводится ли мониторинг исполнения рекомендаций Экспертной комиссии, не выявлено.
Получателями возмещения убытков по итогам проведённых этнологических экспертиз в РС(Я) являются не только общины коренных малочисленных народов, но также крестьянско-фермерские хозяйства, сельскохозяйственные потребительские кооперативы, муниципальные унитарные предприятия, акционерные общества. Убыток при этом возмещается именно правообладателям земельных участков, а размер убытка исчисляется в соответствии с методикой, утверждённой приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (в настоящее время упразднено) [16].
Положительный опыт взаимоотношения с компаниями при промышленном освоении также получен в Ханты-Мансийском автономном округе, где ведётся реестр субъектов традиционного природопользования, а утверждённое Правительством региона модельное соглашение об использовании земель, предусматривает выплаты по окончании каждого квартала компенсации причинённых убытков субъекту права традиционного природопользования [17].
3 июня 2020 года Президент Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ Григорий Ледков, реагируя на разлив дизельного топлива на ТЭЦ-3 в г. Норильске, выступил с заявлением, что «необходимо провести этнологическую экспертизу для оценки последствий влияния разлива на исконную среду обитания коренных малочисленных народов и определить компенсационные меры, снижающие негативные последствия на их традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность» [18]. Организатором проведения этнологической экспертизы последствий разлива дизельного топлива на ТЭЦ-3 в г. Норильске выступил Экспертный центр «Проектный офис развития Арктики» (ПОРА).
Отсутствие законодательно утверждённой процедуры проведения этнологической экспертизы, с одной стороны, давало пространство и возможность применения гибких подходов к проведению такого экспертного исследования с учётом региональной специфики (а в данном случае и сложившейся чрезвычайной ситуации), а с другой стороны, обуславливало общественный статус данной экспертизы и необязательность исполнения её рекомендаций.
Проводимые ранее крупные общественные этнологические экспертизы не предусматривали расчёт размера причиняемых убытков коренным малочисленным народам или определение размера компенсаций за ограничение традиционного природопользования. Такие этноэкспертизы представляли собою именно научные исследования и в своих итогах содержали рекомендации для промышленной компании. В целом, можно выделить две подобные этноэкспертизы [19] [20], во многом определившие восприятие общественной этнологической экспертизы.
И в этом смысле перед этнологической экспертизой последствий разлива дизельного топлива стояла задача скомпилировать лучшее из двух сложившихся моделей проведения этнологических экспертиз: государственной «якутской» и общественных «ямальских».
Так, по примеру этноэкспертиз в Якутии были сформированы «Экспертная комиссия» и «Экспертная группа» этнологической экспертизы. Перед Экспертной комиссией стояла задача выработать комплекс рекомендуемых мер по снижению и компенсации негативных последствий на традиционную хозяйственную деятельность и традиционный образ жизни коренных малочисленных народов вследствие разлива дизельного топлива. Экспертная комиссия была сформирована из представителей научного/экспертного сообщества, местной и федеральной Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района. Члены Экспертной группы оказывали Экспертной комиссии консультационную, организационную и методическую помощь и в том числе выступили непосредственными исполнителями части Этнологической экспертизы как научного исследования.
Таким образом, данная Этноэкспертиза должна была решить следующие задачи:
1) определить территорию фактически/потенциально покрытой разлившимся дизельным топливом;
2) определить территорию (акваторию), используемую для традиционного природопользования коренных малочисленных народов и подвергшуюся изменениям вследствие разлива дизельного топлива (зафиксировать изменения исконной среды обитания);
3) определить круг лиц, непосредственно осуществляющих традиционное природопользование на определённой исследованием территории, традиционный образ жизни и традиционная хозяйственная деятельность которых подвержены изменениям вследствие разлива дизельного топлива, то есть возможных адресатов компенсаций;
4) определить виды традиционной хозяйственной деятельности, подверженные изменению, и объём утраченных промыслов коренных малочисленных народов;
5) определить справедливые компенсации за утраченный объём промыслов определённому кругу лиц в денежной форме и долгоиграющих программных мерах поддержки.
Таким образом, данная Этноэкспертиза должна была решить следующие задачи:
1) определить территорию фактически/потенциально покрытой разлившимся дизельным топливом;
2) определить территорию (акваторию), используемую для традиционного природопользования коренных малочисленных народов и подвергшуюся изменениям вследствие разлива дизельного топлива (зафиксировать изменения исконной среды обитания);
3) определить круг лиц, непосредственно осуществляющих традиционное природопользование на определённой исследованием территории, традиционный образ жизни и традиционная хозяйственная деятельность которых подвержены изменениям вследствие разлива дизельного топлива, то есть возможных адресатов компенсаций;
4) определить виды традиционной хозяйственной деятельности, подверженные изменению, и объём утраченных промыслов коренных малочисленных народов;
5) определить справедливые компенсации за утраченный объём промыслов определённому кругу лиц в денежной форме и долгоиграющих программных мерах поддержки.
Структура проведения Этноэкспертизы, предмет и объект исследования были определены в соответствующем Положении, утверждённом Экспертной комиссией. Предметом данной Этноэкспертизы была заявлена экспертная оценка степени негативного воздействия на традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность коренных малочисленных народов и выработка рекомендаций по снижению и компенсации указанного воздействия. Объектом Этноэкспертизы определено изменение исконной среды обитания коренных малочисленных народов вследствие разлива дизельного топлива на ТЭЦ-3 в Норильске 29 мая 2020 года.
Данная Этноэкспертиза предусматривала следующие составные части:
• анализ законодательства Российской Федерации в части правового статуса этнологической экспертизы и правоприменительной практики её проведения;
• научное исследование изменений исконной среды обитания коренных малочисленных народов вследствие разлива дизельного топлива;
• социологическое и социально-антропологическое исследование влияния выявленных и прогнозируемых изменений исконной среды обитания на традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность коренных малочисленных народов;
• экспертная оценка ситуации на основе полученных данных, исходя из предмета и объекта этнологической экспертизы;
• расчёт размера убытков, причинённых вследствие нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов разливом дизельного топлива;
• выработка рекомендаций по снижению и компенсации выявленного негативного воздействия на традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность коренных малочисленных народов.
Определение круга лиц — адресатов компенсаций — являлось одним из самых «тонких» моментов прошедшей Этноэкспертизы. Список лиц и объединений — возможных адресатов компенсаций — был составлен непосредственно самими коренными малочисленными народами и подписан лидерами общественного мнения. Сама концепция такого подхода демонстрировала открытость и транспарентность, готовность к прямым консультациям, но содержала в себе объективные риски увеличения количественного состава круга лиц.
При этом необходимо особо обозначить значение прямых консультаций с сообществами коренных малочисленных народов. Данная Этноэкспертиза показала, что вопрос формального оформления таких консультаций, включая согласие/несогласие коренных малочисленных народов с их результатами, нуждается в отдельной проработке экспертным сообществом.
Возмещение убытков не могло служить итоговой целью проведения данной Этноэкспертизы.
Для этого достаточно было остановиться на процедуре возмещения убытков как таковой без проведения этнологической экспертизы. И что, самое главное, возмещение убытков в любом случае не восполняет утерянный промысел коренных малочисленных народов и комплекс взаимосвязанных потерь для традиционной экономики, языковой среды и т. д. Заключение Экспертной комиссии Этнологической экспертизы содержало комплекс рекомендуемых мероприятий по снижению и компенсации воздействия разлива дизельного топлива, направленных, в том числе, на создание рабочих мест, и в первую очередь, в отраслях традиционного хозяйствования. Вместе с тем, исполнение заявленного результата зависит не только непосредственно от данной неправительственной этнологической экспертизы как экспертного исследования, но в неменьшей степени и от корпоративной социальной политики компании.
Заключение
Согласно документам стратегического планирования этнологическая экспертиза является инструментом реализации государственной национальной политики в России. Вместе с тем, этнологическая экспертиза именно в статусе государственной со всеми вытекающими правовыми последствиями проводится только в Республике Саха (Якутия) на основании регионального закона. На федеральном уровне законодателем дано лишь определение этнологической экспертизы, порядок проведения нормативно не определён. Анализ показал, что в российском законодательстве требуется не только нормативное закрепление процедуры проведения этнологической экспертизы, обязательности её проведения, но и уточнение понятийного аппарата, предмета и объекта научного исследования.
Помимо вышеуказанного, исследование выявило объективную необходимость в дальнейшем развитии института неправительственной этнологической экспертизы. Такая экспертиза может проводиться с целью оценки влияния намечаемых и реализуемых проектов промышленной хозяйственной деятельности, а также связанных с этим аварийных ситуаций на жизнедеятельность коренных малочисленных народов, их традиционный образ жизни и соответствующую хозяйственную деятельность. Важной составляющей указанной оценки должна выступать разработка этнологической карты территории осуществления производственного процесса, включающей в себя изучение и фиксацию количественных и качественных характеристик местных сообществ коренных малочисленных народов, условий их жизнедеятельности, а также экологических, этнокультурных, хозяйственных и иных связей с соответствующими территориями. Впоследствии такие аналитические данные позволят не только объективно определить степень прогнозируемого или наступившего негативного воздействия и соответствующие компенсационные меры, но в ряде случае разработать и альтернативный вариант реализации промышленного объекта, наносящий меньший ущерб жизнедеятельности коренных малочисленных народов.
Данная Этноэкспертиза предусматривала следующие составные части:
• анализ законодательства Российской Федерации в части правового статуса этнологической экспертизы и правоприменительной практики её проведения;
• научное исследование изменений исконной среды обитания коренных малочисленных народов вследствие разлива дизельного топлива;
• социологическое и социально-антропологическое исследование влияния выявленных и прогнозируемых изменений исконной среды обитания на традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность коренных малочисленных народов;
• экспертная оценка ситуации на основе полученных данных, исходя из предмета и объекта этнологической экспертизы;
• расчёт размера убытков, причинённых вследствие нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов разливом дизельного топлива;
• выработка рекомендаций по снижению и компенсации выявленного негативного воздействия на традиционный образ жизни и традиционную хозяйственную деятельность коренных малочисленных народов.
Определение круга лиц — адресатов компенсаций — являлось одним из самых «тонких» моментов прошедшей Этноэкспертизы. Список лиц и объединений — возможных адресатов компенсаций — был составлен непосредственно самими коренными малочисленными народами и подписан лидерами общественного мнения. Сама концепция такого подхода демонстрировала открытость и транспарентность, готовность к прямым консультациям, но содержала в себе объективные риски увеличения количественного состава круга лиц.
При этом необходимо особо обозначить значение прямых консультаций с сообществами коренных малочисленных народов. Данная Этноэкспертиза показала, что вопрос формального оформления таких консультаций, включая согласие/несогласие коренных малочисленных народов с их результатами, нуждается в отдельной проработке экспертным сообществом.
Возмещение убытков не могло служить итоговой целью проведения данной Этноэкспертизы.
Для этого достаточно было остановиться на процедуре возмещения убытков как таковой без проведения этнологической экспертизы. И что, самое главное, возмещение убытков в любом случае не восполняет утерянный промысел коренных малочисленных народов и комплекс взаимосвязанных потерь для традиционной экономики, языковой среды и т. д. Заключение Экспертной комиссии Этнологической экспертизы содержало комплекс рекомендуемых мероприятий по снижению и компенсации воздействия разлива дизельного топлива, направленных, в том числе, на создание рабочих мест, и в первую очередь, в отраслях традиционного хозяйствования. Вместе с тем, исполнение заявленного результата зависит не только непосредственно от данной неправительственной этнологической экспертизы как экспертного исследования, но в неменьшей степени и от корпоративной социальной политики компании.
Заключение
Согласно документам стратегического планирования этнологическая экспертиза является инструментом реализации государственной национальной политики в России. Вместе с тем, этнологическая экспертиза именно в статусе государственной со всеми вытекающими правовыми последствиями проводится только в Республике Саха (Якутия) на основании регионального закона. На федеральном уровне законодателем дано лишь определение этнологической экспертизы, порядок проведения нормативно не определён. Анализ показал, что в российском законодательстве требуется не только нормативное закрепление процедуры проведения этнологической экспертизы, обязательности её проведения, но и уточнение понятийного аппарата, предмета и объекта научного исследования.
Помимо вышеуказанного, исследование выявило объективную необходимость в дальнейшем развитии института неправительственной этнологической экспертизы. Такая экспертиза может проводиться с целью оценки влияния намечаемых и реализуемых проектов промышленной хозяйственной деятельности, а также связанных с этим аварийных ситуаций на жизнедеятельность коренных малочисленных народов, их традиционный образ жизни и соответствующую хозяйственную деятельность. Важной составляющей указанной оценки должна выступать разработка этнологической карты территории осуществления производственного процесса, включающей в себя изучение и фиксацию количественных и качественных характеристик местных сообществ коренных малочисленных народов, условий их жизнедеятельности, а также экологических, этнокультурных, хозяйственных и иных связей с соответствующими территориями. Впоследствии такие аналитические данные позволят не только объективно определить степень прогнозируемого или наступившего негативного воздействия и соответствующие компенсационные меры, но в ряде случае разработать и альтернативный вариант реализации промышленного объекта, наносящий меньший ущерб жизнедеятельности коренных малочисленных народов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 года № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://docs.cntd.ru/document/902387360
2. Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». URL: http://docs.cntd.ru/document/901732262
3. Проект Федерального закона № 63519-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об экологической экспертизе”». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=63519-4
4. Проект Федерального закона № 146315-4 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об экологической экспертизе”». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=146315-4
5. Проект Федерального закона № 353031-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об экологической экспертизе”». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=353031-4
6. Заключение Комитета Государственной Думы по экологии на проект федерального закона № 353031-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об экологической экспертизе”» (в части проведения в рамках экологической экспертизы этнологической экспертизы), внесенный Сахалинской областной Думой. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=353031-4
7. Перечень поручений по итогам заседания Совета по межнациональным отношениям. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/53412
8. Проект Федерального закона «Об этнологической экспертизе в Российской Федерации». URL: https://regulation.gov.ru/p/77915
9. Актуальные политико-правовые инициативы RAIPON в области государственной национальной политики / Ледков Г.П., Горбунова А.И., Задорин М.Ю. / Сбережение коренного населения в Арктической зоне РФ в условиях трансформации образа жизни и изменения климата : сборник трудов по материалам Всероссийской научно-практической конференции с международным участием (24-25 мая 2018 года, Северодвинск, Архангельск): (16+) М-во образования и науки Рос. Федерации, Федер. гос. автоном. образоват. учреждение высш. образования «Сев. (Аркт.) федер. ун-т им. М. В. Ломоносова»; [сост. Е. Н. Богданова, М. Ю. Задорин]. – Архангельск: КИРА, 2018. С. 7–11.
10. Эксперты: законопроект об этнологической экспертизе необходимо доработать. URL: https://www.garant.ru/news/1186736/
11. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” в части установления порядка проведения этнологической экспертизы». URL: https://regulation.gov.ru/p/86735
12. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://docs.cntd.ru/document/420204138/
13. Закон Республики Саха (Якутия) от 14.04.2010 820-З № 537-IV (ред. от 30.01.2019) «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)». URL: http://docs.cntd.ru/document/895252453
14. Приказ Департамента по делам народов Республики Саха (Якутия) от 18 июля 2012 года № 67-од «Об утверждении Административного регламента предоставления Департаментов по делам народов Республики Саха (Якутия) государственной услуги «Этнологическая экспертиза в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов». URL: http://docs.cntd.ru/document/473508129
15. Как защитить оленевода. Закон Якутии об этнологической экспертизе помогает народосбережению. https://rg.ru/2020/10/01/reg-dfo/zakon-iakutii-ob-etnologicheskoj-ekspertize-pomogaet-narodosberezheniiu.html
16. Приказ Минрегиона РФ от 09 декабря 2009 года № 565 «Об утверждении методики исчисления размера убытков, причинённых объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/97228/
17. Распоряжение Правительства ХМАО – Югры от 05 октября 2009 года № 425-рп (ред. от 28.09.2018) «Об утверждении Модельного соглашения недропользователей с субъектами права традиционного природопользования об использовании земель для целей недропользования в границах территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре». URL: http://docs.cntd.ru/document/991023122
18. Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Новости. URL: http://www.raipon.info/info/news/4284/?sphrase_id=4267181
19. Головнёв А. В., Лёзова С. В., Абрамов И. В., Белоруссова С. Ю., Бабенкова Н. А. Этноэкспертиза на Ямале: ненецкие кочевья и газовые месторождения. Екатеринбург: «Издательство АМБ», 2014 г. 232 с. URL: http://ethnobs.ru/Ethnoexpertiza_na_Yamale.pdf
20. Мартынова Е. П., Новикова Н. И. Тазовские ненцы в условиях нефтегазового освоения: Этнологическая экспертиза 2011 года. М.: ИП А. Г. Яковлев, 2011. 132 с. URL: http://iea-ras.ru/index.php?go=Files&in=view&id=95
2. Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации». URL: http://docs.cntd.ru/document/901732262
3. Проект Федерального закона № 63519-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об экологической экспертизе”». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=63519-4
4. Проект Федерального закона № 146315-4 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об экологической экспертизе”». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=146315-4
5. Проект Федерального закона № 353031-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об экологической экспертизе”». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=353031-4
6. Заключение Комитета Государственной Думы по экологии на проект федерального закона № 353031-4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об экологической экспертизе”» (в части проведения в рамках экологической экспертизы этнологической экспертизы), внесенный Сахалинской областной Думой. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=353031-4
7. Перечень поручений по итогам заседания Совета по межнациональным отношениям. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/53412
8. Проект Федерального закона «Об этнологической экспертизе в Российской Федерации». URL: https://regulation.gov.ru/p/77915
9. Актуальные политико-правовые инициативы RAIPON в области государственной национальной политики / Ледков Г.П., Горбунова А.И., Задорин М.Ю. / Сбережение коренного населения в Арктической зоне РФ в условиях трансформации образа жизни и изменения климата : сборник трудов по материалам Всероссийской научно-практической конференции с международным участием (24-25 мая 2018 года, Северодвинск, Архангельск): (16+) М-во образования и науки Рос. Федерации, Федер. гос. автоном. образоват. учреждение высш. образования «Сев. (Аркт.) федер. ун-т им. М. В. Ломоносова»; [сост. Е. Н. Богданова, М. Ю. Задорин]. – Архангельск: КИРА, 2018. С. 7–11.
10. Эксперты: законопроект об этнологической экспертизе необходимо доработать. URL: https://www.garant.ru/news/1186736/
11. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” в части установления порядка проведения этнологической экспертизы». URL: https://regulation.gov.ru/p/86735
12. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации». URL: http://docs.cntd.ru/document/420204138/
13. Закон Республики Саха (Якутия) от 14.04.2010 820-З № 537-IV (ред. от 30.01.2019) «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)». URL: http://docs.cntd.ru/document/895252453
14. Приказ Департамента по делам народов Республики Саха (Якутия) от 18 июля 2012 года № 67-од «Об утверждении Административного регламента предоставления Департаментов по делам народов Республики Саха (Якутия) государственной услуги «Этнологическая экспертиза в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов». URL: http://docs.cntd.ru/document/473508129
15. Как защитить оленевода. Закон Якутии об этнологической экспертизе помогает народосбережению. https://rg.ru/2020/10/01/reg-dfo/zakon-iakutii-ob-etnologicheskoj-ekspertize-pomogaet-narodosberezheniiu.html
16. Приказ Минрегиона РФ от 09 декабря 2009 года № 565 «Об утверждении методики исчисления размера убытков, причинённых объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/97228/
17. Распоряжение Правительства ХМАО – Югры от 05 октября 2009 года № 425-рп (ред. от 28.09.2018) «Об утверждении Модельного соглашения недропользователей с субъектами права традиционного природопользования об использовании земель для целей недропользования в границах территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре». URL: http://docs.cntd.ru/document/991023122
18. Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Новости. URL: http://www.raipon.info/info/news/4284/?sphrase_id=4267181
19. Головнёв А. В., Лёзова С. В., Абрамов И. В., Белоруссова С. Ю., Бабенкова Н. А. Этноэкспертиза на Ямале: ненецкие кочевья и газовые месторождения. Екатеринбург: «Издательство АМБ», 2014 г. 232 с. URL: http://ethnobs.ru/Ethnoexpertiza_na_Yamale.pdf
20. Мартынова Е. П., Новикова Н. И. Тазовские ненцы в условиях нефтегазового освоения: Этнологическая экспертиза 2011 года. М.: ИП А. Г. Яковлев, 2011. 132 с. URL: http://iea-ras.ru/index.php?go=Files&in=view&id=95
Ethnological expert examination in Russia
Gorbunova A. I.
KEY WORDS
ABSTRACT
Ethnological expertise is an approved instrument for the state national policy implementation. At the same time, its procedure is not clearly described in the Russian legislation, which causes wide discussions in the professional community. When a diesel spill happened at the central heating and power plant (CHPP-3) in Norilsk, the ethnological expertise turned out to be the procedure that could objectively assess the negative impact of the spill on traditional activities of indigenous people and set just compensations. This opinion was also shared by general public and indigenous communities themselves.
The topic of this article becomes especially relevant in connection with the growing pressure of industrial development in the Arctic. Unique nomadic cultures built on the closest relationship of people, their land and nature are still maintained in the Russian Arctic. The key element of ethnological expertise is certainly not a calculation of losses, but a dialogue-building and decision-making mechanism based on a balance of interests.