Арктика — один из важнейших стратегических регионов в современной системе международных отношений. В первую очередь, этот регион играет ключевую роль в обеспечении международной энергетической, ресурсной, водной и климатической безопасности. В Арктике сосредоточены значительные запасы ископаемых видов топлива (около 22 % от мировых запасов) [52]. Одновременно с этим, арктический регион обладает большим потенциалом с точки зрения развития «зеленой» энергетики, в частности, ветровой и водородной. В Арктике сосредоточены значительные запасы фосфатов, бокситов, никеля, а также палладия [47], который имеет большое значение для развития технологий производства возобновляемой энергии. Одновременно с этим арктические льды содержат в себе большие запасы пресной воды, которая играет критическую роль в химической, текстильной, продовольственной и других отраслях промышленности. Следовательно, в условиях растущего общемирового дефицита пресной воды арктические льды приобретают особое значение.
С морскими льдами связана другая сторона современного положения Арктики. Глобальные климатические изменения приводят к общемировому повышению температуры (в Арктике этот процесс идет в несколько раз быстрее), тем самым вызывая таяние арктических льдов. За этим следует повышение уровня мирового океана, что угрожает подтоплением прибрежных территорий многих государств или затоплением всей территории страны в случае малых островных государств. В свою очередь, повышение температуры грозит и таянием вечной мерзлоты, таким образом, приводя к эрозии почвы и, как следствие, рискам для инфраструктуры в Арктическом регионе.
С другой стороны, глобальные климатические изменения и таяние льдов также приводит к увеличению периода в году, когда арктические воды свободны ото льда, что означает более длительный период, когда доступна навигация по арктическим морским транспортным коридорам, в частности, по Северному морскому пути (СМП). Это приводит к укреплению инфраструктурной связности европейского и азиатского регионов, поскольку СМП значительно короче, чем использующийся сейчас маршрут через Суэцкий канал.
Арктика — это также и регион, который имеет особое значение для России. Во-первых, Арктика имеет критическое значение для развития российской экономики. На этот регион приходится примерно 10 % ВВП и 20 % совокупного экспорта страны [11]. Помимо этого, Арктика играет большую роль с точки зрения обеспечения энергетической безопасности России, поскольку в этом регионе сосредоточены большие запасы ископаемых видов топлива, а также он обладает большим потенциалом с точки зрения развития возобновляемой энергетики. Во-вторых, Арктика играет большую роль в обеспечении российской военной безопасности. В регионе базируется крупнейший в стране Северный флот [29]. На Кольском полуострове расположены российские силы ядерного сдерживания (стратегические подводные лодки и хранилища ядерного оружия) [27]. В условиях углубляющегося противостояния по линии «Россия — НАТО» Арктика становится еще одной сферой противостояния. Важность этого региона для России в контексте обеспечения военной безопасности подкрепляется также и тем, что большая часть арктических стран — это страны — члены НАТО. Более того, такие арктические страны как Шве- ция и Финляндия, отказались от политики нейтралитета, Финляндия уже вступила в НАТО, а Швеция завершает процесс вступления.
С другой стороны, несмотря на растущую в мире напряженность, уровень конфликтности Арктики по-прежнему остается достаточно низким по сравнению с другими регионами мира. Это во многом обусловлено тем, что набор общих для всех стран проблем объективного характера, связанных с изменением климата и экологической безопасностью, является одним из наибольших. Таким образом, несмотря на все сложности и противоречия, арктический регион может стать одной из областей, где до сих возможно сотрудничество России со странами Запада.
Наконец, в Арктике проживает значимая часть населения РФ (примерно 2,5 млн человек) [35]. Более того, в российской Арктике проживает примерно 82,5 тыс. представителей коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (КМНСС и ДВ) [15]. Следует отметить, что защита прав представителей коренных народов практически невозможна без международного сотрудничества. В первую очередь, это связано с тем, что один и тот же коренной народ может быть расселен на территории двух или более государств. Помимо этого, коренные народы, проживающие в разных странах, формируют транснациональные связи и различные формы взаимодействия друг с другом.
Место Арктики во внешнеполитическом стратегическом планировании России
Место Арктики во внешнеполитическом стратегическом планировании росло с течением времени, что отражалось в соответствующих документах.
Во-первых, следует отметить количественную трансформацию местоположения Арктики в рамках текстов внешнеполитических стратегий России. В частности, в Концепции внешней политики России от 2008 г. [14] непосредственно Арктике не уделены конкретные пункты. В документе Арктика упоминается в контексте взаимоотношений с Канадой. В рамках этого пункта отмечается намерение России наращивать динамику двусторонних торгово-экономических связей с этой страной в том числе и в Арктике. Другое упоминание Арктики в рамках этого документа идет уже в контексте развития сотрудничества со странами Северной Европы.
Изменение роли Арктики в рамках текста Концепции внешней политики происходит в 2013 г. с принятием новой версии этого документа [13]. В рамках Концепции внешней политики 2013 г. Арктике посвящен отдельный пункт, в котором обозначены приоритеты российской внешней политики в этом регионе. Помимо этого, Арктика упоминается в контексте развития сотрудничества со странами Северной Европы, в том числе в рамках различных форматов международного сотрудничества, таких как Совет Баренцева/Евроарктического региона и Северное измерение.
В тексте Концепции внешней политики России, принятой в 2016 г. [34], Арктике уделено значительно больше внимания. Региону посвящен отдельный абзац размером 128 слов. Помимо этого, в тексте Арктика упоминается в контексте развития взаимоотношений с Канадой, тогда как упоминание региона из абзаца, посвященного взаимодействию со странами Северной Европы, было исключено.
Значительная трансформация роли и места Арктики в тексте Концепции внешней политики России произошло с принятием 31 марта 2023 г. новой версии этого документа [32]. В рамках этого документа Арктике было уделено особое внимание — она была выделена в качестве отдельного регионального направления. Более того, в иерархии приоритетов, устанавливаемых порядком распределения региональных направлений в тексте концепции, Арктика занимает второе место после региона ближнего зарубежья, что, безусловно, говорит о её исключительной важности в системе стратегического планирования внешней политики Российской Федерации на текущем этапе.
Во-вторых, помимо количественной трансформации меняется и качественное наполнение упоминаний Арктики в этих документах.
В рамках Концепции внешней политики РФ от 2008 г. внешняя политика России в регионе в первую очередь касается проблематики двусторонних торгово-экономических взаимоотношений. В общем и целом, такой подход являлся прямым отражением российской арктической политики на данном этапе. Дело в том, что в рамках этого этапа развития российской арктической политики основным фокусом было внутреннее социально-экономическое развитие и хозяйственное освоение региона, тогда как внешняя политика была направлена только на создание благоприятных условий для этого внутреннего развития.
Исключительный приоритет внутреннего развития региона тесно связан с двумя ключевыми факторами: во-первых, наличием целого комплекса проблем социально-экономического характера, свойственных для Арктики, во-вторых, её объективным значением для российской экономики. Что касается проблем социально-экономического характера, то во всех регионах, относящихся к Арктической зоне Российской Федерации (АЗРФ) с 2010 по 2016 гг. наблюдался миграционный отток населения [38]. Во многом такая ситуация вызвана низким уровнем развития арктической инфраструктуры и слабой поддержкой со стороны государства, которые провоцировали безработицу и низкий уровень жизни арктического населения. Следует отметить, что в предшествующий период политика России в регионе во многом определялась экономико-технократическими императивами, исходя из которых активное развитие региона считалось экономически нецелесообразным (неочевидные выгоды и большие издержки) [20]. Помимо этого, для российской Арктики к началу первого этапа было характерно низкое качество институциональной системы, недостаточно проработанная нормативно-правовая база. В частности, законодательный акт, определивший территориальные рамки АЗРФ был принят только в 2014 г. [33], несмотря на то, что сам термин применялся как в Основах государственной политики 2008 г., так и в Стратегии развития АЗРФ 2013 г.
Приоритезация экономического аспекта российской политики в регионе отображается и в контексте Основ государственной политики в Арктике 2008 г. [25] В частности, в рамках этого документа развитие АЗРФ в качестве ресурсной базы отмечено в качестве первого национального интереса России, тогда как сохранение региона как территории мира и сотрудничества занимает второе место в иерархии национальных интересов, исходя из текста Основ государственной политики. Более того, в рамках текста Концепции национальной безопасности России, принятой в 2009 г. [23], важность Арктического региона отмечается в контексте обладания источниками энергоресурсов, вокруг которого будет сосредоточено основное внимание международной политики на долгосрочную перспективу.
В контексте роли энергоресурсов на данном этапе развития российской внешней политики в Арктике также следует отметить разрешение территориальных споров между Россией и Норвегией в районе Варангер-фьорда в 2007 г. и в акватории Баренцева моря в 2010 г. [44] Следует отметить, что значительная часть текста Мурманского Договора о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане была посвящена добыче полезных ископаемых на шельфе Баренцева моря. Целый ряд исследований, включая количественные оценки удовлетворенности сторон по результатам заключения соглашения и решения вопроса о делимитации Баренцева моря, позволяют сделать вывод, что именно обладание месторождениями полезных ископаемых, а в первую очередь углеводородными энергоресурсами, было определяющим фактором для России, повлиявшим на подписание этого договора [4; 42].
Начиная с 2008 г. происходит активизация российской политики в Арктике. В результате, происходит трансформация и на уровне стратегического планирования. В Концепции внешней политики России 2013 г., в отличие от документа 2008 г., значительно больше внимания уделяется проблематике, связанной с политическими вопросами международных отношений в Арктике. Можно выделить несколько тезисов или приоритетов российской внешней политики в рамках пункта, посвященного Арктике. Во-первых, Россия, исходя из Концепции внешней политики 2013 г., стремится к укреплению разноформатного международного сотрудничества. Во-вторых, исходит из достаточности имеющейся международно-правовой базы. В-третьих, отдает приоритет сотрудничеству с арктическими странами. В свою очередь, что касается взаимодействия с нерегиональными акторами, в тексте Концепции внешней политики 2013 г. отмечается, что Россия открыта к сотрудничеству при уважении ими суверенных прав и юрисдикции арктических государств в Арктике. Также в рамках этого текста отмечается значимость Северного морского пути как национальной транспортной коммуникации.
Текст Концепции внешней политики России 2016 г. по структуре совпадает с положениями Концепции 2013 г. Тем не менее, Концепция 2016 г. принималась после международно-политического кризиса 2014 г. и несла в себе отпечаток, оставленный им. Следует отметить, что кризис 2014 г. оказал серьезное влияние на международные отношения в Арктическом регионе [40; 43; 51]. В частности, в результате было целиком и полностью свернуто военное сотрудничество в регионе, были прекращены регулярные встречи на уровне начальников генеральных штабов арктических стран. Помимо этого, Круглый стол сил безопасности Арктики (Arctic security forces roundtable) начиная с 2014 г. стал проходить без участия российских представителей [39]. До 2014 г. также раз в два года проходили учения «Северный орел», которые были отменены в результате международно-политического кризиса [54]. Наконец, в отношении России были введены ограничительные меры и экономического характера. Следует отметить, что все другие арктические страны в той или иной степени присоединились к санкционному режиму, направленному против России. В результате, практически невозможным стало региональное экономическое сотрудничество в области добычи полезных ископаемых на морском шельфе. Учитывая, что организация добычи полезных ископаемых на шельфе в природно-климатических условиях Арктики представляет сложную техническую задачу, активных усилий в этом направлении со стороны России не предпринималось (за исключением открытия в 2013 г. платформы «Приразломная» и в 2014 г. — платформы «Победа») [1].
В Концепции внешней политики 2016 г. вместо тезиса об укреплении разноформатного сотрудничества, отмечается, что Россия проводит линию, направленную на сохранение мира, стабильности и конструктивного международного сотрудничества в Арктике. В Концепции 2016 г. уже отсутствует приоритизация взаимодействия с арктическими странами. Тем не менее, сохраняется акцент на особой ответственности за устойчивое развитие региона, которая лежит на этих странах. Также в рамках текста Концепции 2016 г. происходит трансформация в контексте упоминания Северного морского пути. В частности, если в предыдущей версии документа речь шла исключительно про национальную транспортную артерию, то есть про важность СМП для решения внутрироссийских проблем, то в версии документа 2016 г. отмечается его роль для осуществления транзитных перевозок между Европой и Азией. Наконец, в рамках Концепции внешней политики России 2016 г. отмечаются вопросы установления границ континентального шельфа в Северном Ледовитом океане. Следует отметить, что территории континентального шельфа, лежащего в Центральной части Северного Ледовитого океана за пределами 200 миль от базовой линии, до конца не были определены к моменту принятия Концепции [31]. К 2016 г. эта проблематика актуализировалась в связи с усилиями России. В частности, в 2015 г. со стороны России была подана новая заявка в Комиссию ООН по границам континентального шельфа [37]. Тем не менее, следует отметить, что в силу того, что добыча полезных ископаемых на арктическом шельфе, особенно на удалении 200 миль от базовой линии, в настоящий момент практически невозможна, экономические выгоды от урегулирования этих вопросов не носят немедленный характер. В результате, российские усилия по уточнению границы континентального шельфа в Арктике в данный период носили скорее перспективный характер.
В это же время происходила активизация российской политики по внутреннему развитию АЗРФ, а также по совершенствованию институциональной базы арктической деятельности России. В частности, в 2015 г. была создана Государственная комиссия по вопросам развития Арктики [24], в 2019 г. полномочия Министерства по развитию Дальнего Востока были расширены также и на Арктику [21]. Более того, были приняты меры, направленные на ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности в Арктике. Так, в 2020 г. был принят Федеральный закон «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» [36], который среди прочего определял особый инвестиционный режим в Арктике.
В период с 2016 по 2023 гг. были обновлены тексты Основ государственной политики в Арктике и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации. Следует отметить, что в рамках обновленных документов произошел частичный пересмотр официальных приоритетов российской политики в регионе. Сравнительный анализ приоритетов российской политики в Арктике представлен в таблице 1.