Государственные «зеленые» закупки как инструмент реализации стратегического развития российской Арктики
Ключевые слова
АННОТАЦИЯ
В статье изложена последовательность достижения стратегических целей, обозначенных в национальных проектах, на основании платформенного подхода, регулирующих административно-экономических методов и инструментальных средств в виде государственных «зеленых» закупок. На взгляд авторов, такая схема позволит решить проблемы, связанные с экологической безопасностью в Арктической зоне Российской Федерации, а также стимулировать разработку и внедрение природоохранных технологий на промышленных предприятиях северных регионов.
В статье изложена последовательность достижения стратегических целей, обозначенных в национальных проектах, на основании платформенного подхода, регулирующих административно-экономических методов и инструментальных средств в виде государственных «зеленых» закупок. На взгляд авторов, такая схема позволит решить проблемы, связанные с экологической безопасностью в Арктической зоне Российской Федерации, а также стимулировать разработку и внедрение природоохранных технологий на промышленных предприятиях северных регионов.
Искусство и наука управления социально-экономическим развитием в 21 веке учеными и практиками априори рассматривается в рамках стратегического подхода. На практике такое управление зачастую реализуется в виде неформального системного взаимодействия, когда организация гибко адаптируется, а зачастую и наращивает свой потенциал под влиянием внешних изменений без строго регламентированных управленческих процедур. Однако реализация может быть и строго формализованной, оформленной в виде стратегий роста, комплексных планов и программ развития. В Российской Федерации стратегический подход в государственном управлении представлен в форме национальных проектов (НП). Это означает, что решение приоритетных, наиболее актуальных проблем сложных социально-экономических систем формализовано в виде НП. Всего в настоящее время реализуется 13 НП, а также «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры», имеющий такой же статус. Поставленные в них на федеральном уровне цели должны быть взаимосвязаны и тесно интегрированы с целями развития отраслей промышленности, регламентированными в соответствующих документах (например, для энергетики это «Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года»), а также со специфическими задачами развития субъектов федерации, оформленными в соответствующих программах. Учитывая многообразие территорий и регионов, различия в социально-экономическом положении, проблемы структуризации и взаимной увязки целей на различных макроуровнях решаются почти всегда в соответствии со сложившейся ситуацией. Общим является лишь платформенный подход, представляющий собой интеграцию иерархических систем управления разного уровня на основе общей технологической и ресурсно-экологической базы. В мировой практике имеются многочисленные примеры успешной апробации такого подхода. В нашей стране он эффективно реализован в виде сформированных платформ цифровых решений по разным предметным областям с определенными, подчас достаточно сложными задачами. На наш взгляд, социально-экономическое развитие в Арктической зоне Российской Федерации (АЗРФ) должно стать наглядным примером успешного и эффективного применения платформенного подхода к управлению большим и очень сложным объектом.
Выбор российской Арктики в качестве объекта, на котором целесообразно реализовывать пилотные проекты по применению лучших практик управления, обусловлен, прежде всего, исключительно важным значением, которое имеет эта часть Земли для всех аспектов жизни на планете: климатического, медико-биологического, природно-ресурсного, этнокультурного и др.
В России, которая остается индустриальной державой, промышленное производство является основой экономического развития. В то же время ориентация на наращивание объемов выпуска, увеличение валовых показателей неизбежно приведет к экологическим проблемами, которые, как правило, проявляются в форме ограничений возможностей роста. В региональном разрезе показатели, характеризующие экологическую обстановку, находятся в прямой связи с масштабом и уровнем технологического развития предприятий. Это касается не только непосредственно добывающих отраслей, но и обрабатывающих секторов черной металлургии, нефтехимии, машиностроения, целлюлозно-бумажной и многих других промышленных производств, которые оказывают влияние на социально-экологическую ситуацию на Севере. Именно наличие значительного количества промышленных предприятий вызывает насущную необходимость по-новому выстраивать цепочку «природа-общество-человек», осуществлять экологизацию производства.
Всем субъектам федерации Севера России свойственна сравнительно высокая энергоемкость валового регионального продукта (ВРП) и низкая энергоэффективность жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) по отношению к другим регионам РФ, что частично может быть оправдано суровыми климатическими условиями. Однако по всем показателям, характеризующим рациональность использования природно-энергетических ресурсов, они значительно отстают от зарубежных аналогов.
Многие традиционные для всей России проблемы в цепочке «экологическая ситуация — промышленное производство» особенно остро проявляются в Арктике, а именно:
• преобладание «грязных» предприятий в промышленности;
• размещение производственных объектов в крупных городах;
• рост количества автотранспорта;
• низкий уровень технического оснащения производств и постоянное увеличение земельных участков для размещения отходов производства и хозяйственного потребления.
Важно учитывать то, что устойчивое эколого-экономическое развитие в Арктическом регионе, объективно связанное с увеличением объемов произведенной продукции, должно осуществляться без роста антропогенной и техногенной нагрузки на окружающую среду. Ведь в Арктике способность природы к самовосстановлению значительно снижена. Отсюда — столь тонкая грань между экономически выгодной хозяйственной деятельностью и хищническим преобразованием ресурсов, приводящим к экологической катастрофе. Россия с самым урбанизированным Севером, богатейшими запасами природных ресурсов и высокими темпами нефте— и газодобычи сталкивается с серьезными рисками при освоении этой территории. Такой регион просто обязан стать примером того, как ответственность за сохранение арктической экосистемы может быть разделена между государством и крупными добывающими компаниями. Именно здесь должен достигаться эффект декаплинга [1] — явления, при котором повышается объем производства и уменьшается или не усиливается негативное влияние на окружающую среду.
По сути, декаплинг свидетельствует о том, что социально-экономическое развитие сопровождается ресурсосбережением и ослаблением процессов деградации окружающей среды. Отсюда возникает необходимость в постановке задачи снижения природоемкости и нагрузки на окружающую среду, что неизбежно связано с осуществлением структурных сдвигов в экономике, модернизации и технологических изменений. А бесчисленное количество нерешенных экологических проблем потребует широкого использования новых технологий природопользования. Такой качественно другой взгляд на региональную экономику будет стимулом развертывания инновационных процессов во всех, в том числе традиционных для Севера, добывающих секторах. Именно инновационное развитие и соответствующие технологии, на наш взгляд, позволят решить такие старые, тянущиеся еще с советских времен, проблемы, как:
• высокая природоемкость валового регионального продукта, т. е. явное препятствие возникновению эффекта декаплинга;
• использование устаревших производственных технологий и, как следствие этого, большое количество отходов, выбросов в атмосферу, сбросов в водные объекты;
• большой износ очистных сооружений, что обуславливает увеличение антропогенной нагрузки на природно-хозяйственную систему;
• низкая доля повторно использованных ресурсов в производственном процессе, обезвреженных отходов производства и потребления;
• отсутствие сформированной институциональной и финансовой поддержки мероприятий по переходу к качественно иному состоянию региональной экономической системы;
• недостаток объективной информации об объемах антропогенной нагрузки на природу со стороны хозяйствующих субъектов региона (например, об обращении отходов производства и потребления);
• нецеленаправленный и неэффективный расход средств, полученных от природоресурсных платежей.
На наш взгляд, несмотря на санкции, проявление явно недружественных шагов со стороны зарубежных партнеров и невозможность получать современные инновационные технологии для использования, в частности, в природоохранной деятельности в АЗРФ, нельзя отказываться от зарубежного опыта в области природоохранной деятельности. Нашей стране может быть очень полезен опыт «зеленой экономики» — концепции, реализуемой в большинстве развитых европейских стран.
Анализируя фундаментальные работы в этой области, следует отметить, что впервые эта идея в комплексном и завершенном виде была реализована в «Проекте зеленой экономики» (1989), разработанном известными английскими экономистами Д. Пирсом (Pearce D.), А. Маркандией (A. Markandia), Э. Барбьером (E. Barbier) [2].
В работе М. Ачеляну (M.I. Aceleanu) [3] убедительно доказано, что обеспечение устойчивого развития осуществляется, главным образом, через «зеленые» рабочие места. По мнению ученого, для того чтобы социально-экономическая система устойчиво развивалась, необходимо внедрить целевые эколого-экономические показатели и ориентировать управленческую деятельность на их достижение. По мнению ряда ученых [4], первым шагом к формированию эффективной системы управления «зеленой экономикой» является внедрение обязательных нормативно-регулирующих инструментов, которые позволят создать условия к переходу в «другую» экономику (см. табл. 1).
Выбор российской Арктики в качестве объекта, на котором целесообразно реализовывать пилотные проекты по применению лучших практик управления, обусловлен, прежде всего, исключительно важным значением, которое имеет эта часть Земли для всех аспектов жизни на планете: климатического, медико-биологического, природно-ресурсного, этнокультурного и др.
В России, которая остается индустриальной державой, промышленное производство является основой экономического развития. В то же время ориентация на наращивание объемов выпуска, увеличение валовых показателей неизбежно приведет к экологическим проблемами, которые, как правило, проявляются в форме ограничений возможностей роста. В региональном разрезе показатели, характеризующие экологическую обстановку, находятся в прямой связи с масштабом и уровнем технологического развития предприятий. Это касается не только непосредственно добывающих отраслей, но и обрабатывающих секторов черной металлургии, нефтехимии, машиностроения, целлюлозно-бумажной и многих других промышленных производств, которые оказывают влияние на социально-экологическую ситуацию на Севере. Именно наличие значительного количества промышленных предприятий вызывает насущную необходимость по-новому выстраивать цепочку «природа-общество-человек», осуществлять экологизацию производства.
Всем субъектам федерации Севера России свойственна сравнительно высокая энергоемкость валового регионального продукта (ВРП) и низкая энергоэффективность жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) по отношению к другим регионам РФ, что частично может быть оправдано суровыми климатическими условиями. Однако по всем показателям, характеризующим рациональность использования природно-энергетических ресурсов, они значительно отстают от зарубежных аналогов.
Многие традиционные для всей России проблемы в цепочке «экологическая ситуация — промышленное производство» особенно остро проявляются в Арктике, а именно:
• преобладание «грязных» предприятий в промышленности;
• размещение производственных объектов в крупных городах;
• рост количества автотранспорта;
• низкий уровень технического оснащения производств и постоянное увеличение земельных участков для размещения отходов производства и хозяйственного потребления.
Важно учитывать то, что устойчивое эколого-экономическое развитие в Арктическом регионе, объективно связанное с увеличением объемов произведенной продукции, должно осуществляться без роста антропогенной и техногенной нагрузки на окружающую среду. Ведь в Арктике способность природы к самовосстановлению значительно снижена. Отсюда — столь тонкая грань между экономически выгодной хозяйственной деятельностью и хищническим преобразованием ресурсов, приводящим к экологической катастрофе. Россия с самым урбанизированным Севером, богатейшими запасами природных ресурсов и высокими темпами нефте— и газодобычи сталкивается с серьезными рисками при освоении этой территории. Такой регион просто обязан стать примером того, как ответственность за сохранение арктической экосистемы может быть разделена между государством и крупными добывающими компаниями. Именно здесь должен достигаться эффект декаплинга [1] — явления, при котором повышается объем производства и уменьшается или не усиливается негативное влияние на окружающую среду.
По сути, декаплинг свидетельствует о том, что социально-экономическое развитие сопровождается ресурсосбережением и ослаблением процессов деградации окружающей среды. Отсюда возникает необходимость в постановке задачи снижения природоемкости и нагрузки на окружающую среду, что неизбежно связано с осуществлением структурных сдвигов в экономике, модернизации и технологических изменений. А бесчисленное количество нерешенных экологических проблем потребует широкого использования новых технологий природопользования. Такой качественно другой взгляд на региональную экономику будет стимулом развертывания инновационных процессов во всех, в том числе традиционных для Севера, добывающих секторах. Именно инновационное развитие и соответствующие технологии, на наш взгляд, позволят решить такие старые, тянущиеся еще с советских времен, проблемы, как:
• высокая природоемкость валового регионального продукта, т. е. явное препятствие возникновению эффекта декаплинга;
• использование устаревших производственных технологий и, как следствие этого, большое количество отходов, выбросов в атмосферу, сбросов в водные объекты;
• большой износ очистных сооружений, что обуславливает увеличение антропогенной нагрузки на природно-хозяйственную систему;
• низкая доля повторно использованных ресурсов в производственном процессе, обезвреженных отходов производства и потребления;
• отсутствие сформированной институциональной и финансовой поддержки мероприятий по переходу к качественно иному состоянию региональной экономической системы;
• недостаток объективной информации об объемах антропогенной нагрузки на природу со стороны хозяйствующих субъектов региона (например, об обращении отходов производства и потребления);
• нецеленаправленный и неэффективный расход средств, полученных от природоресурсных платежей.
На наш взгляд, несмотря на санкции, проявление явно недружественных шагов со стороны зарубежных партнеров и невозможность получать современные инновационные технологии для использования, в частности, в природоохранной деятельности в АЗРФ, нельзя отказываться от зарубежного опыта в области природоохранной деятельности. Нашей стране может быть очень полезен опыт «зеленой экономики» — концепции, реализуемой в большинстве развитых европейских стран.
Анализируя фундаментальные работы в этой области, следует отметить, что впервые эта идея в комплексном и завершенном виде была реализована в «Проекте зеленой экономики» (1989), разработанном известными английскими экономистами Д. Пирсом (Pearce D.), А. Маркандией (A. Markandia), Э. Барбьером (E. Barbier) [2].
В работе М. Ачеляну (M.I. Aceleanu) [3] убедительно доказано, что обеспечение устойчивого развития осуществляется, главным образом, через «зеленые» рабочие места. По мнению ученого, для того чтобы социально-экономическая система устойчиво развивалась, необходимо внедрить целевые эколого-экономические показатели и ориентировать управленческую деятельность на их достижение. По мнению ряда ученых [4], первым шагом к формированию эффективной системы управления «зеленой экономикой» является внедрение обязательных нормативно-регулирующих инструментов, которые позволят создать условия к переходу в «другую» экономику (см. табл. 1).
ТАБЛИЦА 1. ИНСТРУМЕНТЫ ПЕРЕХОДА К «ЗЕЛЕНОЙ ЭКОНОМИКЕ».
Отметим, что использование представленных инструментов позволит сформировать комплексное системное управление «зеленой экономикой». В то же время каждый из них имеет собственную ценность при управлении природоохранной деятельностью.
В частности, экологический аудит представляет собой независимую комплексную документированную оценку соблюдения организацией (юридическим лицом) требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по повышению экологизации производства.
Ресурсы, аккумулированные в региональных экологических фондах, можно будет направить на реализацию инвестиционных проектов, ориентированных на модернизацию производств с учетом обеспечения экологической безопасности. При таком подходе природоресурсные платежи будут расходоваться целевым образом для решения эколого-экономических проблем региона.
Применение инструментария торговли квотами на лимиты загрязнений имеет четкий экономический смысл. Такой рыночный подход следует применять, на наш взгляд, не на эмиссию парниковых газов, как это предусматривали международные соглашения в Киото (1997 г.) и Париже (2014 г.), а на выбросы в атмосферу, сбросы в водные объекты и размещение отходов в целом. Каждый субъект хозяйственной деятельности, осуществляющий свои операции в регионе, должен располагать правом на ограниченный сброс, выброс и соответственно — размещение отходов в виде квот (прав). Количество квот для конкретного предприятия должно рассчитываться исходя из численности работающих, а также специфики данного региона: численности населения, количества промышленных предприятий, уровня антропогенной нагрузки. Далее производится регламентация целевого предельного уровня воздействия на окружающую среду. Если уровень воздействия данного предприятия оказывается ниже целевого предельного, тогда организация может продать свои неиспользованные квоты другим фирмам. А хозяйствующие субъекты, которые превысили целевые ограничительные показатели, должны иметь возможность купить квоты у лиц, имеющих их в распоряжении и осуществляющих в регионе производственную деятельность. Таким образом, уровень антропогенного воздействия на природу останется постоянным. Этот инструмент будет стимулировать предприятия к использованию экологически чистых производственных технологий, внедрению более экономически выгодных и экологически ориентированных управленческих технологий.
Следует также отметить деятельность ООН в стимулировании перехода стран к «зеленой экономике». Для этого сформирована специальная «программа ООН по окружающей среде» (ЮНЕП), целью которой является координация охраны природы на общесистемном уровне. ЮНЕП были разработаны следующие рекомендации [5] для правительств стран и лиц, ответственных за создание условий и стратегии перехода к «зеленой экономике»:
• разработка эффективной нормативно-правовой базы;
• приоритет государственных инвестиций и расходов в сферах, стимулирующих трансформацию секторов экономики;
• инвестиции в повышение профессионализма, в экологически ориентированное обучение и образование;
• усиление международных связей и интеграционных форм сотрудничества для решения экологических проблем.
Эти рекомендации наглядно показывают, что ключевую роль при переходе к «зеленой экономике» играет государство. Особенно это актуально в российских условиях, ведь вся система управления у нас традиционно ориентирована на государство. Доля государственного сектора в российской экономике значительно выше, чем за рубежом, и его возможности определять «правила игры» на различных рынках значительно больше. Как крупнейший покупатель государство способно диктовать условия производственным предприятиям путем регулирования ресурсной базы, определять потребности в соответствующей продукции, влиять на существующие и формировать новые рынки. Отсюда следует, что ключевым инструментом управления экономикой как на национальном, так и на региональном уровне являются государственные закупки. От того, каковы эти закупки по объему, структуре, динамике изменения, зависит, при прочих равных условиях, макроэкономическая ситуация. Характерной особенностью государственных закупок является, прежде всего, их масштабность — всего в стране только по двум Федеральным законам (44-ФЗ и 223-ФЗ) они составляют порядка 30 % ВВП.
Государственные закупки осуществляются в соответствии с ФЗ-44 «О контрактной системе» [6]. Формулировки этого закона постоянно меняются — только в 2021 году в его содержание и связанные с ним подзаконные акты было внесено около 300 правок. Закупки госкомпаний проходят по ФЗ-223 [7].
При постановке целей, связанных с «содействием устойчивому социально-экономическому развитию и освоению Арктики, стимулированию научно-технической и инновационной деятельности в северных и дальневосточных регионах нашей страны, а также способствованию созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций в проекты, направленные на развитие Арктической зоны Российской Федерации» [8], возникает необходимость выполнить анализ и оценку соответствующих законодательных инициатив.
Несмотря на серьезные изменения основного федерального закона (ФЗ-44), внесение в него многочисленных поправок, можно уверенно констатировать, что ни одна из них не была направлена на «озеленение» госзаказа.
21 сентября 2021 года Правительство России приняло постановление № 1587 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в т. ч. «зеленого») развития в Российской Федерации и требований к системе верификации проектов устойчивого (в т. ч. «зеленого») развития в Российской Федерации», которым утвержден пакет документов, создающий нормативную основу рынка устойчивого (в т. ч. «зеленого») финансирования в Российской Федерации [9].
С 1 января 2023 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 8 июля 2022 г. № 1224 «Об особенностях описания отдельных видов товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования», которое направлено на создание условий для расширения рынка сбыта продукции, произведённой с использованием вторсырья, за счёт увеличения спроса на неё со стороны госзаказчиков [10].
В соответствии с ч. 5 ст. 33 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [11] утверждены особенности описания отдельных видов товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования. Министерству промышленности и торговли Российской Федерации ежегодно, начиная с 2024 года, не позднее 1 сентября, предписано предоставлять в Правительство Российской Федерации согласованные с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации предложения о видах товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования, а также о минимальной доле вторичного сырья, использованного при их производстве.
Исходя из критического анализа вышеприведенных законодательных актов, можно сделать вывод о том, что российское государство достаточно полно регулирует сферу государственных закупок, выделяя приоритетные направления в виде государственных «зеленых» закупок (ГЗЗ).
Далее резонно задуматься о том, как могут быть полезны и насколько применимы ГЗЗ при решении вопросов, связанных с развитием транспортной, жилищной и социальной инфраструктуры в Арктической зоне Российской Федерации, а также со строительством крупных инфраструктурных объектов, т. е. того, что является целью реализации «Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры», имеющего статус национального проекта.
ГЗЗ должны быть, безусловно, связаны с энергетикой и энергетической безопасностью районов Крайнего Севера и Дальнего Востока, с перспективами развития добывающих комплексов Арктики. Такие сложные проблемы должны решаться на базе упомянутого выше платформенного подхода. Однако, на наш взгляд, самое важное — это охрана здоровья людей в северных и дальневосточных регионах РФ, обеспечение экологической безопасности в АЗРФ. Государство средствами ГЗЗ просто обязано влиять на качество продукции, ее соответствие экологическим стандартам. Так в нормативные требования к продукции наряду с техническими характеристиками закладываются требования, касающиеся защиты окружающей среды и экологической безопасности. Здесь, как мы склоны считать, снова может быть полезен международный опыт осуществления ГЗЗ.
Механизмы осуществления ГЗЗ широко распространены в мире. По данным ОБСЕ, практически все страны — члены ОБСЕ разработали стратегии и политики ГЗЗ, и примерно 70 % всех членов ОБСЕ внедрило такие закупки и ведет их мониторинг. В большинстве развитых стран мира уже разработаны и активно применяются на практике национальные программы по увеличению доли «экологичных» государственных закупок. Так, в странах ЕС «зеленые» закупки органично встроены в общую систему закупок, политику и работу государственных органов, отражены в законодательных нормативных актах, национальных планах действий. Всего экологические критерии закупок утверждены для 21 группы продукции и услуг. В США действует «Программа экологически предпочтительных закупок» Агентства по охране окружающей среды, которая помогает закупщикам соответствовать экологическим требованиям и стимулировать тем самым рынок «зеленой» продукции. В Японии, Китае, Тайване действующее законодательство предполагает оказание предпочтения при закупках определенных групп товаров тем из них, которые имеют национальный экологический сертификат — экомаркировку.
Можно констатировать, что в развитых странах внедрение экологически безопасных государственных закупок стало комплексным инструментом государственной политики по экономическому развитию страны, который позволяет без ущерба для экологической стабильности повышать качество жизни населения.
Необходимо внедрять наилучшие решения, используемые за рубежом, в отечественную практику, но с учетом специфики регионов. Не надо отказываться от апробированных и показавших высокую эффективность в мировой практике частных решений по осуществлению ГЗЗ. Тут важно определить пределы, в которых этот обеспечивающий экологическую безопасность инструмент работает в российских условиях.
В тоже время нам крайне необходимы новые, нестандартные решения по ГЗЗ в АЗРФ. Их актуальность обусловлена, прежде неблагополучной экологической ситуацией и невозможностью решать накопившиеся проблемы традиционными способами. Введенные против нашей страны санкции, ухудшение общей экономической ситуации, грозящей перерасти в глобальный кризис, требует проявления творчества, использования принципиально новых схем осуществления ГЗЗ.
Нужны принципиальные изменения в целевых установках стратегического характера. Важно понять, что ГЗЗ — это не лимитирующий и строго регламентированный формальный инструмент государственного регулирования, а стимулирующий процесс осуществления стратегических решений на практике. Перед страной стоит принципиальная цель обеспечения технологического суверенитета, которая должна быть непременно достигнута. Потому ГЗЗ — ключевой инструмент достижения технико-технологической независимости в региональном разрезе на оперативном уровне.
ГЗЗ в АЗРФ должны иметь отличительные особенности, прежде всего, касающиеся природоохранных технологий. Промышленные предприятия северных регионов просто не могут осуществлять экологически безопасную хозяйственную деятельность ввиду отсутствия соответствующих технологий, причем в сложившейся ситуации получить их из-за рубежа стало невозможно. Государство просто обязано инициировать создание отечественных природоохранных технологий и самым эффективным инструментом, на наш взгляд, являются госзакупки.
Осуществление закупок требуемой продукции должно сочетаться с закупками природоохранных технологий. Должны быть определены продуктовые позиции, по которым обязательно проводить параллельные закупки технологических решений. На наш взгляд, необходимо ранжировать ГЗЗ по показателю «продукция — технология». Это важно, в частности, для определения объемов и структуры закупок. Надо понимать, что разработка определенных технологий бывает невозможна из-за чисто экономических соображений: недостаточного спроса по причине ограниченных областей внедрения. Поэтому предлагается снять ограничения по объему технологических решений, для чего потребуется инициировать внесение изменений в действующие нормы. Так технические специалисты, изобретатели посредством ГЗЗ получат целевое финансирование своей деятельности.
В частности, экологический аудит представляет собой независимую комплексную документированную оценку соблюдения организацией (юридическим лицом) требований, в том числе нормативов и нормативных документов, федеральных норм и правил в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по повышению экологизации производства.
Ресурсы, аккумулированные в региональных экологических фондах, можно будет направить на реализацию инвестиционных проектов, ориентированных на модернизацию производств с учетом обеспечения экологической безопасности. При таком подходе природоресурсные платежи будут расходоваться целевым образом для решения эколого-экономических проблем региона.
Применение инструментария торговли квотами на лимиты загрязнений имеет четкий экономический смысл. Такой рыночный подход следует применять, на наш взгляд, не на эмиссию парниковых газов, как это предусматривали международные соглашения в Киото (1997 г.) и Париже (2014 г.), а на выбросы в атмосферу, сбросы в водные объекты и размещение отходов в целом. Каждый субъект хозяйственной деятельности, осуществляющий свои операции в регионе, должен располагать правом на ограниченный сброс, выброс и соответственно — размещение отходов в виде квот (прав). Количество квот для конкретного предприятия должно рассчитываться исходя из численности работающих, а также специфики данного региона: численности населения, количества промышленных предприятий, уровня антропогенной нагрузки. Далее производится регламентация целевого предельного уровня воздействия на окружающую среду. Если уровень воздействия данного предприятия оказывается ниже целевого предельного, тогда организация может продать свои неиспользованные квоты другим фирмам. А хозяйствующие субъекты, которые превысили целевые ограничительные показатели, должны иметь возможность купить квоты у лиц, имеющих их в распоряжении и осуществляющих в регионе производственную деятельность. Таким образом, уровень антропогенного воздействия на природу останется постоянным. Этот инструмент будет стимулировать предприятия к использованию экологически чистых производственных технологий, внедрению более экономически выгодных и экологически ориентированных управленческих технологий.
Следует также отметить деятельность ООН в стимулировании перехода стран к «зеленой экономике». Для этого сформирована специальная «программа ООН по окружающей среде» (ЮНЕП), целью которой является координация охраны природы на общесистемном уровне. ЮНЕП были разработаны следующие рекомендации [5] для правительств стран и лиц, ответственных за создание условий и стратегии перехода к «зеленой экономике»:
• разработка эффективной нормативно-правовой базы;
• приоритет государственных инвестиций и расходов в сферах, стимулирующих трансформацию секторов экономики;
• инвестиции в повышение профессионализма, в экологически ориентированное обучение и образование;
• усиление международных связей и интеграционных форм сотрудничества для решения экологических проблем.
Эти рекомендации наглядно показывают, что ключевую роль при переходе к «зеленой экономике» играет государство. Особенно это актуально в российских условиях, ведь вся система управления у нас традиционно ориентирована на государство. Доля государственного сектора в российской экономике значительно выше, чем за рубежом, и его возможности определять «правила игры» на различных рынках значительно больше. Как крупнейший покупатель государство способно диктовать условия производственным предприятиям путем регулирования ресурсной базы, определять потребности в соответствующей продукции, влиять на существующие и формировать новые рынки. Отсюда следует, что ключевым инструментом управления экономикой как на национальном, так и на региональном уровне являются государственные закупки. От того, каковы эти закупки по объему, структуре, динамике изменения, зависит, при прочих равных условиях, макроэкономическая ситуация. Характерной особенностью государственных закупок является, прежде всего, их масштабность — всего в стране только по двум Федеральным законам (44-ФЗ и 223-ФЗ) они составляют порядка 30 % ВВП.
Государственные закупки осуществляются в соответствии с ФЗ-44 «О контрактной системе» [6]. Формулировки этого закона постоянно меняются — только в 2021 году в его содержание и связанные с ним подзаконные акты было внесено около 300 правок. Закупки госкомпаний проходят по ФЗ-223 [7].
При постановке целей, связанных с «содействием устойчивому социально-экономическому развитию и освоению Арктики, стимулированию научно-технической и инновационной деятельности в северных и дальневосточных регионах нашей страны, а также способствованию созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций в проекты, направленные на развитие Арктической зоны Российской Федерации» [8], возникает необходимость выполнить анализ и оценку соответствующих законодательных инициатив.
Несмотря на серьезные изменения основного федерального закона (ФЗ-44), внесение в него многочисленных поправок, можно уверенно констатировать, что ни одна из них не была направлена на «озеленение» госзаказа.
21 сентября 2021 года Правительство России приняло постановление № 1587 «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в т. ч. «зеленого») развития в Российской Федерации и требований к системе верификации проектов устойчивого (в т. ч. «зеленого») развития в Российской Федерации», которым утвержден пакет документов, создающий нормативную основу рынка устойчивого (в т. ч. «зеленого») финансирования в Российской Федерации [9].
С 1 января 2023 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 8 июля 2022 г. № 1224 «Об особенностях описания отдельных видов товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования», которое направлено на создание условий для расширения рынка сбыта продукции, произведённой с использованием вторсырья, за счёт увеличения спроса на неё со стороны госзаказчиков [10].
В соответствии с ч. 5 ст. 33 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [11] утверждены особенности описания отдельных видов товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования. Министерству промышленности и торговли Российской Федерации ежегодно, начиная с 2024 года, не позднее 1 сентября, предписано предоставлять в Правительство Российской Федерации согласованные с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации предложения о видах товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования, а также о минимальной доле вторичного сырья, использованного при их производстве.
Исходя из критического анализа вышеприведенных законодательных актов, можно сделать вывод о том, что российское государство достаточно полно регулирует сферу государственных закупок, выделяя приоритетные направления в виде государственных «зеленых» закупок (ГЗЗ).
Далее резонно задуматься о том, как могут быть полезны и насколько применимы ГЗЗ при решении вопросов, связанных с развитием транспортной, жилищной и социальной инфраструктуры в Арктической зоне Российской Федерации, а также со строительством крупных инфраструктурных объектов, т. е. того, что является целью реализации «Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры», имеющего статус национального проекта.
ГЗЗ должны быть, безусловно, связаны с энергетикой и энергетической безопасностью районов Крайнего Севера и Дальнего Востока, с перспективами развития добывающих комплексов Арктики. Такие сложные проблемы должны решаться на базе упомянутого выше платформенного подхода. Однако, на наш взгляд, самое важное — это охрана здоровья людей в северных и дальневосточных регионах РФ, обеспечение экологической безопасности в АЗРФ. Государство средствами ГЗЗ просто обязано влиять на качество продукции, ее соответствие экологическим стандартам. Так в нормативные требования к продукции наряду с техническими характеристиками закладываются требования, касающиеся защиты окружающей среды и экологической безопасности. Здесь, как мы склоны считать, снова может быть полезен международный опыт осуществления ГЗЗ.
Механизмы осуществления ГЗЗ широко распространены в мире. По данным ОБСЕ, практически все страны — члены ОБСЕ разработали стратегии и политики ГЗЗ, и примерно 70 % всех членов ОБСЕ внедрило такие закупки и ведет их мониторинг. В большинстве развитых стран мира уже разработаны и активно применяются на практике национальные программы по увеличению доли «экологичных» государственных закупок. Так, в странах ЕС «зеленые» закупки органично встроены в общую систему закупок, политику и работу государственных органов, отражены в законодательных нормативных актах, национальных планах действий. Всего экологические критерии закупок утверждены для 21 группы продукции и услуг. В США действует «Программа экологически предпочтительных закупок» Агентства по охране окружающей среды, которая помогает закупщикам соответствовать экологическим требованиям и стимулировать тем самым рынок «зеленой» продукции. В Японии, Китае, Тайване действующее законодательство предполагает оказание предпочтения при закупках определенных групп товаров тем из них, которые имеют национальный экологический сертификат — экомаркировку.
Можно констатировать, что в развитых странах внедрение экологически безопасных государственных закупок стало комплексным инструментом государственной политики по экономическому развитию страны, который позволяет без ущерба для экологической стабильности повышать качество жизни населения.
Необходимо внедрять наилучшие решения, используемые за рубежом, в отечественную практику, но с учетом специфики регионов. Не надо отказываться от апробированных и показавших высокую эффективность в мировой практике частных решений по осуществлению ГЗЗ. Тут важно определить пределы, в которых этот обеспечивающий экологическую безопасность инструмент работает в российских условиях.
В тоже время нам крайне необходимы новые, нестандартные решения по ГЗЗ в АЗРФ. Их актуальность обусловлена, прежде неблагополучной экологической ситуацией и невозможностью решать накопившиеся проблемы традиционными способами. Введенные против нашей страны санкции, ухудшение общей экономической ситуации, грозящей перерасти в глобальный кризис, требует проявления творчества, использования принципиально новых схем осуществления ГЗЗ.
Нужны принципиальные изменения в целевых установках стратегического характера. Важно понять, что ГЗЗ — это не лимитирующий и строго регламентированный формальный инструмент государственного регулирования, а стимулирующий процесс осуществления стратегических решений на практике. Перед страной стоит принципиальная цель обеспечения технологического суверенитета, которая должна быть непременно достигнута. Потому ГЗЗ — ключевой инструмент достижения технико-технологической независимости в региональном разрезе на оперативном уровне.
ГЗЗ в АЗРФ должны иметь отличительные особенности, прежде всего, касающиеся природоохранных технологий. Промышленные предприятия северных регионов просто не могут осуществлять экологически безопасную хозяйственную деятельность ввиду отсутствия соответствующих технологий, причем в сложившейся ситуации получить их из-за рубежа стало невозможно. Государство просто обязано инициировать создание отечественных природоохранных технологий и самым эффективным инструментом, на наш взгляд, являются госзакупки.
Осуществление закупок требуемой продукции должно сочетаться с закупками природоохранных технологий. Должны быть определены продуктовые позиции, по которым обязательно проводить параллельные закупки технологических решений. На наш взгляд, необходимо ранжировать ГЗЗ по показателю «продукция — технология». Это важно, в частности, для определения объемов и структуры закупок. Надо понимать, что разработка определенных технологий бывает невозможна из-за чисто экономических соображений: недостаточного спроса по причине ограниченных областей внедрения. Поэтому предлагается снять ограничения по объему технологических решений, для чего потребуется инициировать внесение изменений в действующие нормы. Так технические специалисты, изобретатели посредством ГЗЗ получат целевое финансирование своей деятельности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Акулов А. О. Эффект декаплинга в индустриальном регионе (на примере Кемеровской области) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2013. № 4 (28). С. 177–185.
2. Pearce D., Markandya A., Barbier E. Blueprint for a Green Economy. London: Earthscan Publications Ltd., 1989. 192 p.
3. Aceleanu M.I. Green jobs in a green economy: Support for a sustainable development. Progress in Industrial Ecology, 2015, no. 9, pp. 341–355.
4. Кожевников С. А., Лебедева М. А. Проблемы перехода к зеленой экономике в регионе (на материалах европейского севера России) / Проблемы развития территории, Вып. 4 (102) 2019, с. 72–87.
5. Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication — A Synthesis for Policy Makers. UNEP. URL: www.unep.org/greeneconomy (дата обращения 2.02.2023 г.)
6. ФЗ-44 «О контрактной системе» https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 02.05.2023).
7. ФЗ-223 Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ (последняя редакция) https://www. pro-goszakaz. ru/223fz-poslednyaya-redakciya (дата обращения: 02.05.2023).
8. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012). https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70069264/ (дата обращения: 10.05.2023).
9. Постановление Правительства РФ от 21.09.2021 № 1587 (ред. от 11.03.2023) «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требований к системе верификации инструментов финансирования устойчивого развития в Российской Федерации» http://government. ru/docs/all/136742/ (дата обращения 10.05.2023).
10. Постановление Правительства РФ от 8 июля 2022 г. № 1224 «Об особенностях описания отдельных видов товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования» http://publication. pravo.gov.ru/Document/View/0001202207140176 (дата обращения: 01.05.2023).
11. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home. html (дата обращения: 8.05.2023).
2. Pearce D., Markandya A., Barbier E. Blueprint for a Green Economy. London: Earthscan Publications Ltd., 1989. 192 p.
3. Aceleanu M.I. Green jobs in a green economy: Support for a sustainable development. Progress in Industrial Ecology, 2015, no. 9, pp. 341–355.
4. Кожевников С. А., Лебедева М. А. Проблемы перехода к зеленой экономике в регионе (на материалах европейского севера России) / Проблемы развития территории, Вып. 4 (102) 2019, с. 72–87.
5. Towards a Green Economy: Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication — A Synthesis for Policy Makers. UNEP. URL: www.unep.org/greeneconomy (дата обращения 2.02.2023 г.)
6. ФЗ-44 «О контрактной системе» https://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144624/ (дата обращения: 02.05.2023).
7. ФЗ-223 Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ (последняя редакция) https://www. pro-goszakaz. ru/223fz-poslednyaya-redakciya (дата обращения: 02.05.2023).
8. Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012). https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70069264/ (дата обращения: 10.05.2023).
9. Постановление Правительства РФ от 21.09.2021 № 1587 (ред. от 11.03.2023) «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требований к системе верификации инструментов финансирования устойчивого развития в Российской Федерации» http://government. ru/docs/all/136742/ (дата обращения 10.05.2023).
10. Постановление Правительства РФ от 8 июля 2022 г. № 1224 «Об особенностях описания отдельных видов товаров, являющихся объектом закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, при закупках которых предъявляются экологические требования» http://publication. pravo.gov.ru/Document/View/0001202207140176 (дата обращения: 01.05.2023).
11. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home. html (дата обращения: 8.05.2023).
State «Green» Purchases as a Tool for Implementing the Strategic Development of the Russian Arctic
KEY WORDS
ABSTRACT
The article outlines the sequence of achieving the strategic goals outlined in the national projects, based on a platform approach, regulatory administrative and economic methods and tools in the form of public «green» procurement. In the opinion of the authors, such a scheme will solve the problems associated with environmental safety in the Arctic Zone of the Russian Federation, as well as stimulate the development and implementation of environmental technologies at industrial enterprises in the northern regions.