Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского научного фонда, Проект № 24-28-00278 «Сотрудничество между Россией и неарктическими странами в рамках развития российской Арктики: потенциал и вызовы в условиях трансформации международных институтов», https://rscf.ru/project/24-28-00278/.


Введение


На протяжении долгого времени Арктика находилась вне интересов крупных игроков на мировой арене, однако в последнее время регион стал приобретать все более значимую роль. Быстрое таяние арктических льдов может в ближайшем будущем существенно изменить способ взаимодействия акторов, создав как новые возможности, так и новые риски. Нарастание климатических проблем приводит к определенной корректировке экономической активности в регионе. Кроме того, климатические изменения уже сейчас позволяют прокладывать новые, ранее недоступные морские пути и снижать затраты на использование существующих.

Европейский союз — относительно новый игрок в регионе, но нельзя не заметить чрезвычайно важную роль, которую играют страны — члены ЕС в мировой политике в целом и в Арктике в частности. Будучи в составе союза, государства, являющиеся членами и наблюдателями Арктического совета, по сути, легитимируют продвижение интеграционного объединения в Арктику. Планомерная разработка нормативных документов, определяющих основные задачи и приоритеты европейской политики на данном направлении, говорит лишь о возрастающем интересе к дальнейшему укреплению своих позиций, что в свою очередь не может не противоречить интересам другого крупного регионального игрока — России.

В условиях меняющейся геополитической обстановки активизация интереса Европейского союза к Арктике вызывает справедливые опасения со стороны Российской Федерации. Стремление к расширению европейского влияния в регионе, являющемся зоной особых стратегических и экономических интересов нашего государства, уже сейчас оказывает существенное воздействие на конфигурацию межгосударственных отношений, а в будущем может потребовать от России принять ряд мед, направленных на укрепление суверенитета в арктической зоне.

Формирование и реализацию арктической политики ЕС можно охарактеризовать как переход от концепции «мягкой» безопасности, традиционно близкой к неолиберальной парадигме международных отношений, к необходимости установления так называемой жесткой безопасности в самом широком ее понимании. С нарастанием влияния в Арктике Европейский союз начинает переосмыслять свою роль и приходит к заключению о том, что сам является геополитическим игроком, способным устанавливать свои правила. Традиционно политика Евросоюза носила нормативный характер, но анализ стратегических документов и изучение конкретных шагов по продвижению интеграционного объединения в регион позволяют говорить о существовании не только экономических, но и политических и географических составляющих арктической политики. Подобный подход позволяет взглянуть на вопросы безопасности в свете современных геополитических и экологических вызовов.


Исторический анализ



Следует подчеркнуть, что ЕС практически не проявлял интереса к Арктике вплоть до 2008 года, хотя и имел к ней прямой доступ. В 1973 году с вступлением Дании в состав европейского сообщества возникла необходимость упорядочения норм вылова рыбы и охоты на морских млекопитающих в районе Гренландии, что стало первым шагом к оформлению европейского видения развития Арктики. Вместе с тем подобное вмешательство в дела самоуправляемой территории привело к тому, что Гренландия в ходе референдума 1982 года решила выйти из состава ЕС. Таким образом, тема Арктики исчезла из повестки дня вплоть до 1990-х годов, когда были предприняты первые попытки по установлению арктической повестки за счет участия в Совете Баренцева/Евроарктического региона и формирования самой арктической политики ЕС по инициативе недавно присоединившейся Финляндии.

В рамках председательства в совете министров Финляндия в 1997 году предложила запустить региональную программу под названием «Северное измерение», которая не только вырабатывала план действий ЕС во внешней политике, но и привлекала к партнерству страны Северной Европы, включая Россию. Так нача- лось взаимодействие между Брюсселем и Москвой по вопросам Арктики. Глав- ным образом программа концентрировалась на решении проблем той самой «мягкой» безопасности на Севере, что выражалось в стремлении к сотрудничеству, соблюдению институциональных правил, закрепленных в регионе. Надо также отметить, что основные цели данного проекта концентрировались в основном на экологических вопросах, но слабая проработка «Северного измерения» привела к тому, что ЕС не выделил определенный бюджет, а изданные программные документы не несли в себе конкретных положений по мероприятиям, которые в полной мере могли реализовать программу.

Стимулами к разработке полноценной арктической стратегии послужили российская полярная экспедиция «Арктика-2007» и последующая установка российского флага на дне Северного Ледовитого океана в районе Северного полюса. Целью данной миссии было доказать, что хребет Ломоносова является продолжением Сибирской континентальной платформы, на котором расположена четверть всех углеводородов планеты. Международная реакция не заставила себя долго ждать, и во многом она была крайне негативной, что связано с претензиями со стороны арктических держав на данную территорию [16]. Не остался в стороне
и Европейский союз. Так, в 2007 году Еврокомиссия выпускает послание для Евро- парламента и Совета министров под названием «Комплексная морская политика ЕС» [13]. В документе впервые подчеркиваются важность Арктики и необходимость поддержания ее хрупкой экосистемы, а также отмечается, что к 2008 году комиссия выпустит доклад по стратегическим вопросам, касающимся Арктики и геополитических последствий изменения климата в регионе. Подобная реакция демонстрирует остро возникшую озабоченность в сфере безопасности. Брюссель почувствовал угрозу, которая может исходить от расширения российского влияния в регионе и злоупотребления нормами морского права.

Заинтересованность ЕС северными широтами стала набирать обороты. В марте 2008 года верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности опубликовал послание, которое в отличие от сообщения комиссии акцентировалось на геополитической составляющей развития отношений в регионе. Хавьер Солана заявил о том, что Европейскому союзу необходимо реагировать на растущие дебаты по вопросам территориальных претензий и доступа к новым торговым маршрутам, так как невмешательство ставит под сомнение способность ЕС отстаивать свои интересы и может привести к давлению на союз со стороны ключевых игроков [14].

Первым фундаментальным документом, определяющим европейскую арктическую политику, стало сообщение Еврокомиссии от 20 ноября 2008 года, которое так и называется: «Европейский союз и Арктический регион». Документ можно разделить на три основных направления, которые до сих пор остаются основой арктической политики ЕС:

1)  климатические изменения, экология региона и поддержка коренных народов. Здесь отмечается важность Арктики как региона с почти незатронутой человеком экологией и фауной, чему в значительной степени угрожает стремительное повышение температуры воздуха. Союз признает ответственность за поддержание коренных народов, которые также страдают от изменения климата;

2)  социально-экономическое развитие. Таяние льдов и усовершенствование технологий добычи полезных ископаемых открывают не только возможности по установлению новых морских путей, но и риски увеличения доступа к ресурсам Арктики;

3)  международное сотрудничество. Европейский союз выступает за укрепление международных связей в регионе, а также поддержание той роли, которую играет Арктический совет в управлении Арктикой. Интерес ЕС сконцентрирован на важности разработки скоординированной политики и поддержании отношений с заинтересованными сторонами.

Фактически можно говорить о том, что Коммюнике 2008 года стало первым из четырех этапов развития арктической политики, который можно охарактеризовать как попытку продемонстрировать заинтересованность Брюсселя в участии в делах Арктики, однако конкретных задач сформулировано не было. Исключением является поданная заявка комиссии в Арктический совет на получение статуса постоянного наблюдателя ЕС в организации, которая не была одобрена ввиду того, что у Канады оставался нерешенным торговый спор с союзом по импорту канадского тюленьего меха и мяса.

Следующим шагом на пути становления арктической политики стал документ комиссии от 2012 года. Ключевыми положениями обновленной стратегии стали такие понятия, как знание, ответственность и вовлеченность. ЕС предлагает сфокусироваться на поддержке исследований и знаний об Арктике, продвижении и осуществлении ответственных мероприятий и действий для устойчивого экономического развития и вовлеченности — конструктивном взаимодействии с арктическими государствами, коренными народами и иными заинтересованными партнерами [11]. По сути, происходит смешение возрастающей роли негосударственных акторов и НКО для проведения научных исследований и гуманитарных миссий с целями поддержания коренного населения и малочисленных народов Арктики и укрепления позиций ЕС в качестве медиатора, способного налаживать отношения между арктическими державами. Именно поэтому союз не оставил попыток по вопросу получения статуса наблюдателя в Арктическом совете, хоть позиция Канады не изменилась. На этом этапе Евросоюз конкретизирует сферу своих интересов в регионе и четко дает понять, что не собирается выходить за рамки вопросов борьбы с глобальным изменением климата и будет поддерживать уже сложившуюся систему коммуникаций между державами в Арктике.

Послание комиссии и верховного представителя ЕС 2016 года [12] ознаменовало переход к новому этапу формирования арктической политики. Стоит отметить, что очередной документ во многом повторяет два предыдущих, за исключением того, что акцент сместился со всего Арктического региона на арктическую зону самого Европейского союза. В то же время отмечается ряд трудностей, с которыми сталкиваются страны-члены в процессе разработки инфраструктурных проектов в Арктике, поэтому национальные и региональные власти видят необходимость в более скоординированном и эффективном финансировании со стороны ЕС. Горизонтальная сетевая структура управления отходит на второй план. Таким образом, наднациональные органы начинают активнее включаться в процесс не только выработки политики, но и ее реализации.

Что касается России (а, как известно, Евросоюз ввел против РФ санкции в 2014 году), то в документе в очередной раз подчеркивается необходимость сотрудничества Брюсселя со всеми региональными акторами, в том числе и с Москвой. В это же время в очередной раз в послании прописывается стремление к получению статуса наблюдателя в АС, так как в 2015 году Европейский союз вновь не получил данного статуса. На сей раз с Канадой спор удалось уладить, но против была Россия, которая аргументировала свой отказ тем, что ЕС проводит политику санкционного давления, что прямо противоречит духу партнерства и сотрудничества [3].

И, наконец, актуальный на данный момент документ — совместное сообщение о более активном участии ЕС в создании мирной, устойчивой и процветающей Арктики от 2021 года. Существенным отличием от документов прошлых лет стало то, что уже в первой части Европейский союз определяет себя как геополитическую силу, имеющую свои стратегические интересы не только на арктической территории своих государств-членов, но и во всем регионе. Цели остались прежними: содействовать поддержанию мирного и конструктивного диалога для сохранения стабильности; решать вопросы, возникающие в процессе изменения климата; поддерживать устойчивое развитие Арктики на благо местного населения. Отмечается, что Брюссель продолжит вести переговоры по ограничению добычи углеводородов в Арктике, в том числе на полях Арктического совета. Именно поэтому в очередной раз декларируется желание ЕС получить статус наблюдателя в организации. Помимо переговорного процесса выражается желание установить мораторий на разведку углеводородов в регионе.

Анализ нормативных документов, составляющих арктическую политику Евросоюза, демонстрирует четкий вектор на укрепление положения Союза в Арктике путем расширения участия в международных процессах управления регионом, возложения на Брюссель роли медиатора в переговорных процессах по стабилизации геополитической обстановки. Нарастающие с каждой новой стратегией амбиции и круг интересов привели к тому, что Европейский союз стал воспринимать себя в качестве полноценного арктического актора, способного диктовать свои правила, например при введении запрета на добычу полезных ископаемых в регионе. Подобные заявления со стороны ЕС не могли остаться без внимания, так как напрямую противоречат интересам традиционно арктических держав, в первую очередь Российской Федерации.


Столкновение политики ЕС с интересами России


Как уже было отмечено ранее, столь стремительное вовлечение ЕС в дела Арктики не могло не столкнуться с интересами России. Тем не менее до 2014 года отношения между Евросоюзом и Россией в Арктике носили конструктивный характер и развивались в атмосфере сотрудничества. Безусловно, Евросоюз еще не так активно участвовал в арктических делах, но Брюссель и Москва совместно продвигали инициативы, направленные на защиту окружающей среды и устойчивое развитие региона. Совместное участие в «Северном измерении» позволило строить планы на будущее, развивать новые программы, такие как «Коларктик». Отношения охладели после геополитических изменений, произошедших в Европе в 2014 году, что вылилось в политику санкционного давления на Россию, а начавшаяся в 2022 году специальная военная операция и вовсе заморозила партнерство между сторонами. Возникшие перед Россией вызовы и риски можно разделить на две группы — экономические и военно-политические.


Экономические риски


Санкционная политика Европейского союза по отношению к Москве стала существенным вызовом на пути развития российских приарктических территорий. Прежде всего Россия лишилась доступа к финансовым ресурсам и современным технологиям. В регламенте совета «Об ограничительных мерах ввиду действий России, дестабилизирующих ситуацию на Украине» от 2014 года содержится ст. 3, регулирующая деятельность в Арктике. В ней устанавливается запрет на продажу, поставки, передачи и экспорт технологий глубоководной добычи нефти, добычи арктической нефти и добычи сланцевой нефти [10]. Таким образом, ЕС напрямую ограничивает доступ к инструментам по разработке арктических ископаемых
в России. После начала СВО количество санкций существенно возросло, что в краткосрочном периоде затруднило строительство инфраструктурных объектов для развития российской приарктической территории, в том числе для развития Северного морского пути. Справиться с такой проблемой позволили «поворот России на Восток» и переориентация на Китай, который также заинтересован в продвижении в Арктику, пусть и через инвестиционное участие в российских проектах.

Что касается Северного морского пути, то здесь надо отметить, что Евросоюз изначально с недоверием смотрел на проект. Высказывались различные мнения, начиная от опасности СМП для экологии Арктики и заканчивая необходимостью интернационализации пути. В 2021 году спецпредставитель ЕС по Арктике Майкл Манн и вовсе заявил, что вопрос использования и развития Северного морского пути — коммерческое решение частных компаний, вне зависимости от которого должны соблюдаться принципы международного права [6]. Можно сделать вывод, что Евросоюз так и не успел сформировать свою позицию по вопросу использования СМП. Сейчас же проход по Севморпути строго регламентирован, во внутренних морских водах РФ акватории СМП может находиться не более одного иностранного судна [1].

Самым вопиющим пренебрежением интересов России со стороны ЕС стало стремление комиссии установить мораторий на разведку и добычу углеводородов в Арктике, что было зафиксировано в коммюнике комиссии в 2021 году. В отличие от Вашингтона Брюссель решил сделать ставку не на военном компоненте, а на экологической составляющей укрепления позиций в регионе [7]. Реакция Москвы последовала почти сразу. Член комиссии Совета Федерации по защите государственного суверенитета В. Полетаев заявил, что подобное заигрывание с климатической повесткой есть не что иное, как целенаправленная и неприкрытая попытка вмешательства во внутренние дела России [5]. Высказался даже президент В. Путин. Основной посыл реакции президента заключался в том, что новая арктическая стратегия Евросоюза ограничивает суверенное право России распоряжаться своей территорией [4].


Военно-политические риски


Европейский союз, возводя себя в ранг полноценного арктического актора, способствует нарастанию конфликтогенности в регионе. Открытое выражение опасений по поводу безопасности Европы усиливает восприятие Арктики как арены геополитического противостояния [17], что деструктивно влияет на сложившиеся международные связи и подрывает российские усилия по сохранению духа сотрудничества и устойчивого развития.

В этой связи самым серьезным вызовом для России в условиях продвижения ЕС в регион является ремилитаризация Арктики. С одной стороны, как уже было определено, усиливается геополитическое значение Арктики для Евросоюза, но ввиду отсутствия конкретных компонентов безопасности и слабой связи с европейской стратегией безопасности на море нарастает геополитическая неопределенность, которая вынуждает Москву просчитывать самые опасные варианты развития событий. С другой стороны, подавляющее большинство стран — членов Европейского союза входят в НАТО, а вхождение в альянс Финляндии и Швеции увеличило количество приарктических государств. Поэтому наращивание военного присутствия ЕС в регионе означает увеличение военного присутствия Североатлантического альянса. Все это привело к тому, что на постоянной основе проводятся патрулирования атомных подлодок подо льдом, значительно увеличилось количество времени, когда спутники могут наблюдать за Полярным регионом и т. д. НАТО регулярно проводит широкомасштабные учения в Арктике, которые лишь накаляют и без того непростую обстановку [8].

У Евросоюза также есть своя собственная спутниковая сеть, работающая в рамках космической программы «Коперник». С ее помощью Еврокомиссия имеет доступ к актуальной информации, с помощью которой можно обнаружить чрезвычайные ситуации в регионе и оперативно на них отреагировать. Данные со спутников могут использоваться также и для наблюдения за российской арктической территорией.

Над всеми этими проблемами возвышается угроза утраты Арктическим советом своего статуса переговорной площадки, которая на протяжении многих лет являлась стабилизирующим фактором развития региона и позволяла говорить об особенном бесконфликтном статусе Арктики. Подобная угроза не возникла на пустом месте. В период российского председательства в АС западные члены организации заявили о своем неучастии в мероприятиях, организованных председателем совета, в связи с начавшейся СВО на Украине. По сути, Арктический совет приостановил свою деятельность вплоть до момента передачи председательства Норвегии. На данный момент работа АС сведена к минимуму, а Россия заявила о возможном выходе из организации, если посчитает, что она не отвечает интересам страны [2]. О чем это говорит? В первую очередь существенно снижается эффективность международного сотрудничества, которое и так не на самом высоком уровне. Решение региональных вопросов может быть полностью заблокировано, поскольку АС — ключевая платформа для координации действий арктических государств. Расширение двустороннего формата сотрудничества и отход от мультилатерализма могут в конечном счете привести к наращиванию позиций неарктических государств в регионе. Даже Евросоюз уже не так заинтересован в том, чтобы ему был предоставлен статус наблюдателя, — понятно это становится из тезиса о том, что ЕС стал полноценным актором в Арктике.


Как Европейский союз будет вести себя дальше?


По мнению объединения, начало СВО — переломный момент, не только ставящий под сомнение будущее системы европейской безопасности, но и знаменующий возвращение геополитики в Арктику. Во многом слом установки «свободный от политических конфликтов регион» произошел благодаря Европейскому союзу. Политические изменения в хрупкой арктической среде вызваны решительными намерениями Евросоюза заявить о себе как о геополитической силе, способной реагировать на вызовы в области изменения климата, безопасности местного населения, на территориальные проблемы. Но подобные изменения еще больше вынуждают Брюссель подтверждать свою субъектность, в том числе в сфере международных отношений.

Нужно понимать, что подобное поведение есть не что иное, как продолжение трансформации всей внешнеполитической деятельности союза, поэтому арктическая политика должна рассматриваться в контексте глобальных трендов, превалирующих внутри комиссии. Возрастающее внимание к Индо-Тихоокеанскому региону вынуждает Брюссель обращать свой взор и на укрепление экономических позиций Китая в Арктике, который в свою очередь присутствует в регионе за счет участия в экономических проектах Российской Федерации [15]. В этой связи арктическая политика, которая до недавнего времени определенно не являлась для Евросоюза приоритетной, сейчас переходит в контекст действительно важных проблем и процессов. Северное направление из автономной региональной политики превращается в интегрированную часть всего внешнеполитического дискурса.

Растущая конкуренция и нестабильность в регионе приводят ЕС к необходимости формировать политику четырех D: оборона (Defence), сдерживание (Deterrence), диалог (Dialogue), дипломатия (Diplomacy) [9]. Оборона — перед ЕС встала задача разработки полноценной стратегии безопасности в Арктике, в рамках которой Брюссель должен стать гарантом этой самой безопасности в Северной Европе. Сдерживание — только укрепление сотрудничества с НАТО в условиях успешного развития Русского Севера способно обеспечить безопасность евроатлантического пространства. Диалог — Арктический совет должен возобновить свою полноценную работу, пусть даже если Россия выйдет из его состава, главное здесь — бороться с климатическими изменениями. Дипломатия — поддержка создания механизма на уровне ООН для Арктики ввиду нарастающего внимания к региону со стороны неарктических государств, который будет способен уравновесить интересы третьих стран.

В этих условиях Россия проводит рациональную политику. Развитие экономического потенциала и наращивание технологических мощностей, укрепление обороноспособности страны на Крайнем Севере и развитие двусторонних отношений с заинтересованными игроками позволяют осуществлять реализацию российских национальных интересов в Арктике. Обладание самой крупной арктической зоной в мире дает возможность Москве не обращать внимания на попытки Европы закрепиться в регионе.


Заключение


В ближайшие годы маловероятно ожидать конструктивного взаимодействия между Россией и Евросоюзом в Арктике. Европейский союз начинает действовать в Арктике как полноправный актор, уверенный в собственной юридической субъектности. Вопрос об официальном статусе наблюдателя Европейского союза в Арктическом совете уходит на второй план. В контексте усиливающегося присутствия ЕС в Арктике Россия сталкивается с комплексом вызовов и рисков, которые требуют внимательного анализа и стратегического планирования. Эти вызовы включают военно-политические риски, связанные с возможным усилением военного присутствия ЕС и НАТО, экономические риски, обусловленные санкциями и конкуренцией за ресурсы, а также экологические риски, связанные с уязвимостью арктической экосистемы. Для минимизации этих кризисных моментов России необходимо укреплять двустороннее международное сотрудничество с дружественными странами, которые так или иначе заинтересованы в стабильном развитии Арктики, укреплять технологический суверенитет и продвигать те принципы, которые гарантируют устойчивое развитие региона.