Активное освоение арктических территорий привело к стремительному изменению устойчивости экологических систем. В результате наблюдаются замедление динамики природных процессов и снижение поглотительной способности природных объектов, что делает Арктику особенно уязвимой экосистемой. Открытие новых морских маршрутов и их влияние на окружающую среду, вопросы недропользования, использования объектов животного мира и охраны окружающей среды оказали значительное влияние на формирование государственной политики в Арктике.

С другой стороны, Арктика имеет обширные, слабо освоенные природные ресурсы, представляющие для России стратегический резерв для социально-экономического развития. Запасы углеводородов, рыбы и обширные морские территории, предназначенные для создания и эксплуатации транспортных маршрутов, являются основой социально-экономического развития России [1].

Граничащие с Арктикой Канада,Дания, Норвегия и другие арктические государства наряду с Россией претендуют на огромные природные богатства, более удобные маршруты торговли и иные перспективы использования этой территории. Одним из выгодных транспортных маршрутов, пролегающим вдоль северных берегов России и соединяющим Атлантический и Тихий океаны через арктические воды, является Северный морской путь (далее также СМП). Этот морской маршрут протяженностью около 5 тысяч километров проходит через Баренцево, Карское, Восточно-Сибирское и Чукотское моря. Северный морской путь представляет собой важный геополитический и экономический ресурс, который может иметь большое значение для освоения Арктики, мировой торговлии развития транспортной инфраструктуры. СМП связан с арктической зоной и имеет ряд особенностей: суровые климатические условия, наличие айсбергов, ограниченная инфраструктура портов и навигационных средств, а также требования по повышенной безопасности судоходства из-за удаленности от спасательных служб. Все это при использовании данного транспортного маршрута требует особого подхода к охране окружающей среды. В настоящее время мировое сообщество поднимает вопрос об интернационализации Северного морского пути, оспаривает правовые аспекты логистики и требует обеспечения свободы морского прохода для судов [2].

Ключевым международным документом, устанавливающим принципы использования морских ресурсов, правовых основ изучения, защиты и сохранения морской среды, является Конвенция ООН по морскому праву (1982) [3].

Для защиты хрупкой арктической природы активно налаживается международное сотрудничество, направленное на сохранение биоразнообразия, рациональное использование природных ресурсов, а также на защиту от загрязнения и изменения климата, реализуются международные договоры по природоохранному арктическому сотрудничеству, декларации и обязательные документы Арктического совета [4]. К новым направлениям взаимодействия государств в Арктике, в том числе по минимизации экологических рисков, можно отнести стратегические векторы развития в рамках БРИКС. Многими государствами приняты национальные стратегические документы, посвященные развитию Арктики, в том числе развитию Северного морского пути и вопросам охраны окружающей среды [5, 11].

Для экологической безопасности Арктики немаловажное значениеимеет распределение арктических территорий между различными странами, имеющими свои национальные приоритеты и правовыеосновы их освоения.Еще в 1920 году национальными законами Арктикабыла поделена на сектора, в которых каждая из арктических стран имела свою часть и осуществляла суверенные права. СССР заявил права на свой сектор в 1926 году постановлением президиума ЦИК [7]. Принятая в 1982 году Конвенция ООН по морскомуправу изменила подход к делению Арктики, в основе которого предусмотрена возможность государств устанавливать ширину территориального моря, не превышающую 12 морских миль [3].

Основной задачей государственной комиссии по вопросам развития Арктики, утвержденной в 2015 году правительством Российской Федерации, стала координация деятельности органов публичной власти и организаций по вопросам развития Арктической зоны Российской Федерации (далее также АЗРФ). В частности, это относится к развитию СМП, обеспечению экологической безопасности, охране окружающей среды и рациональному природопользованию. К задачам государственной комиссии отнесены эффективное использование СМП в качестве арктической национальной единой транспортной коммуникации России и расширение ресурсной базы АЗРФ для обеспечения национальных потребностей в углеводородных ресурсах, водных биологических ресурсах и других видах стратегического сырья.

Политическую стратегию России в области развития Арктики определили Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике до 2020 года и на перспективу [8], а также Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике, которые учитывают развитие до 2035 года [9]. Для России арктическая тема имеет важное стратегическое значение, ее аспекты отражены в федеральных законах о континентальном шельфе [10], об исключительной экономической зоне [11], о внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне [12]. СМП является исторически сложившейся национальной транспортной коммуникацией России, плавание по которой регулируются Кодексом торгового мореплавания РФ [13]. В настоящее время правительством Российской Федерации (далее также РФ) установлены правила плавания в акватории Северного морского пути, призванные обеспечить безопасность и контроль загрязнений морской среды с судов [14].

Принадлежность Северного морского пути (ранее он назывался Северо-Восточным проходом [15]) к России подтверждается историко-правовыми данными XI–XIII веков [16]. Долгое время СМП считался национальной водной магистралью, закрытой из-за холодной войны для международного судоходства до 1991 года [17].

В 2012 году Россия установила свою юрисдикцию акватории СМП в национальном законодательстве [18].

Российские экологические приоритеты и цели сформулированы в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 года № 176 (далее также Стратегия экологической безопасности), которая выделяет как существенную опасность негативное воздействие на природу нефтеразливов в АЗРФ [19]. Осуществление мероприятий по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в АЗРФ возложено на уполномоченные органы государственной власти в соответствии с планом мероприятий по реализации Стратегии экологической безопасности [20].


РИС. 1. СЕВЕРНЫЙ МОРСКОЙПУТЬ. ЛЕДОВЫЙ КАРАВАНВ КАРСКОМ МОРЕ

В целях защиты арктических национальных интересов разработан документ стратегического планирования, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 года № 164 «Об Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года», (далее Основы государственной политики в Арктике до 2035 года), где наряду с основнымизадачами и механизмами реализации государственной политики в Арктике определены направления развития СМП как конкурентоспособной национальной транспортной коммуникации страны, что предусматривает совершенствование систем гидрометеорологического, гидрографического и навигационного обеспечения судоходства в его акватории, модернизацию ледокольного флота в установленные сроки, несоблюдение которых составляют угрозу национальной безопасности в Арктике. Увеличение национального и международного объема перевозок грузов по СМП принимается как показатель эффективности реализации арктической государственной политики. Основы государственной политики в Арктике до 2035 года устанавливают государственный контроль воплощения инвестиционных проектов на шельфе, обустройства сырьевых локаций, логистически связанных с Северным морским путем, что позволит способствовать развитию АЗРФ, сокращая негативное влияние на окружающую среду [9].

Учитывая особенности социально-экономического развития и вопросы национальной безопасности, Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 2020 г. № 645 «О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2035 года» (далее Стратегия развития АЗРФ) [21], утвержден стратегический курс развития АЗРФ, закрепивший устойчивую географическую, историческую и экономическую связь с СМП. Наряду с задачами социального развития и улучшения инфраструктуры Стратегия развития АЗРФ совершенствует единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для борьбы с нефтеразливами в транспортном коридоре СМП, что обеспечит экологическую безопасность и охрану окружающей среды арктических территорий страны. Так, например, в единственном незамерзающем российском арктическом порту Мурманска предусмотрено создание сервисного комплекса по ремонту судов, что обеспечит снижение негативного влияния неисправных судов на окружающую среду.

Развитие СМП продолжается: видна тенденция к увеличению объема грузоперевозок по нему (2019 год — 31,5 млн тонн, 2024 год — 80 млн тонн [22]).

Утвержденный распоряжением правительства РФ от 01.08.2022 № 2115-р План развития Северного морского пути на период до 2035 года к мероприятиям безопасности судоходства по СМП наряду с созданием арктической спутниковой группировки, развитием гидрографического и гидрометеорологического обеспечения, а также аварийно-спасательной инфраструктуры относит решение вопросов экологической безопасности судоходства, таких как разработка программы реабилитации арктических морей от затопленных радиоактивных объектов и определение самых опасных из них, реабилитация АЗРФ от атомных подводных лодок К-27 и Б-159 с отработавшим ядерным топливом, подготовка нормативной базы для экологического мониторинга воздуха и вод при обработке навалочных грузов в портах, анализ экологических рисков и предложения по их снижению в акватории СМП для предотвращения загрязнений [23].

В настоящее времяправительством РФ подготовлен законопроект о включении в перечень подсистем единой системы государственного экологического мониторинга в акватории Северного морского пути, что позволит обеспечить экологическую безопасность и устойчивое развитие СМП. Однако есть и иные проблемы, такие как, например, материковый сток сибирских рек, трансграничный перенос загрязняющих веществ и необходимость предотвратить ухудшение ситуации при активизации судоходства по СМП.

В условиях усиления борьбы за рынки и ресурсы активизируется практика недобросовестной конкуренции. Акцент на климатических изменениях используется для ограничения доступа российских компаний к экспортным рынкам и для контроля над их развитием, а также для препятствий в освоении Арктики. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», позволяет решать экологические проблемы АЗРФ путем решения задач обеспечения национальных интересов РФ, связанных с освоением Арктики [24].

Стратегические цели и принципы государственной политики в области экологического развития, включая сохранение природы и экосистем, определены в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2021 года и определивших механизмы решения экологических проблем регионов Арктики, в том числе связанных с развитием международного обмена информацией и участием в проектах по охране окружающей среды, обеспечению экобезопасности и защите арктической природы [25].

Развитие океанографических наблюдений с помощью модернизации береговых и островных пунктов, увеличения океанографического флота и расширения программ судовых наблюдений предполагает Стратегия деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата), утвержденная распоряжением правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. № 1458-р. Большое внимание уделяется развитию на Шпицбергене гидрометеорологических наблюдений, в том числе солнечной и геомагнитной активности, в целях фундаментальных и прикладных исследований. Большие надежды возлагаются на создание Российского научного центра для координации экологического мониторинга и научных программ в области гидрометеорологии в Арктике [26].

Арктика отличается от иных северных территорий России околополярным расположением, наличием шельфа с островами материкового происхождения, действующим СМП, проходящим по северным морям. Также специфичны и экологические характеристики Арктики. К ним можно отнести уникальность экосистемы с исключительной уязвимостью к антропогенным воздействиям, а также особо чувствительной к изменениям климата.

Развитие северного морского транспортного коридора позволяет решать многие социально-экономические задачи, обеспечивать национальную безопасность страны, способствовать реализации государственной экологической политики. Использование СМП открывает новые возможности для разных видов экономической деятельности и международной торговли, но в то же время создает серьезные экологические риски, которые могут негативно повлиять на уникальные экосистемы Арктики.

Природоресурсная привлекательность Арктики для мирового сообщества (оценивается в первую очередь по углеводородному сырью: 13% нефти, 30% газа от всего мирового неразведанного запаса) и активное уменьшение ледового покрова Северного Ледовитого океана предполагают значительный рост трафика по СМП [5]. С увеличением судоходства по СМП возрастает риск загрязнения водных объектов (разливы нефти, сбросы сточных вод и др.), как следствие – ухудшение качества воды и негативного воздействия на морскую экосистему, что может привести к потере биоразнообразия, в том числе за счет уничтожения редких видов.

Развитие СМП как главного мирового транспортного маршрута приводит к увеличению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Повышенная концентрация парниковых газов приводит к глобальному потеплению. Потепление Арктики рассматривается сейчас в качестве настоящего вызова, который требует продолжения курса на низкоуглеродное развитие. Государственное регулирование выбросов парниковых газов предусматривает их снижение при устойчивости экономики к изменению климата.

Также для Арктики актуальна проблема утилизации опасных отходов (отработанные элементы ядерных реакторов, списанные ядерные боезаряды) [17], решение которой без использования СМП крайне затруднено. Эти риски подчеркивают необходимость разработки строгих экологических норм и механизмов контроля для минимизации негативного воздействия на арктическую окружающую среду.

Правовое регулирование минимизации экологического ущерба арктической природе при эксплуатации Северного морского пути направлено на совершенствование экологической политики, а также на регулирование освоения и охраны Арктики. Это проблема активно рассматривается российскими учеными [1, 4]. В данном контексте Россия сохраняет лидирующую позицию, отстаивая права на морские акватории, континентальный шельф и природные ресурсы. Она требует усиления контроля за экологическим использованием и охраной ресурсов, чтобы сохранить их качественные и количественные характеристики, которые могут быть утрачены из-за деятельности человека и игнорирования природных циклов [16].

АЗРФ является приоритетной территорией для социально-экономического развития. Для улучшения качества окружающей среды экологические мероприятия по АЗРФ включены в федеральные проекты «Чистая страна» (ликвидация двух объектов, наносящих вред окружающей среде), «Сохранение биологического разнообразия» (создание четырех ООПТ на Дальнем Востоке), «Чистый воздух» (снижение выбросов на 1 296,98 тыс. тонн и улучшение условий жизни в Норильске) и «Генеральная уборка».

В настоящее время антропогенное воздействие на Арктику приводит к потеплению климата, что негативно отражается на экосистемах и отдельных природных объектах. Особо чувствительные виды флоры и фауны признаны индикаторами загрязнения окружающей среды, что требует специального подхода к их сохранению. К таковым распоряжением Минприроды России от 22.09.2015 № 25-р отнесен белый медведь [27], занесенный кроме этого и в перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира [28]. Техногенное воздействие на арктические экосистемы, частью которых является белый медведь, прослеживается и на трассах Северного морского пути. Развитие инфраструктуры Северного морского пути и реализация крупных проектов нарушают места его обитания и приводят к снижению численности. Для сохранения и восстановления данного вида принята новая Стратегия сохранения белого медведя в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Минприроды России от 01.03.2022 №7-р, в которой предусмотрены национальные и международные природоохранные мероприятия [29].

Государственной задачей по освоению Северного морского пути является увеличение грузопотока до 80 млн т в год. Это требует развития портовой инфраструктуры, связи, систем прогнозирования ледовой и метеорологической обстановки, спасательных служб и в то же время обеспечения устойчивого развития и охраны окружающей среды [30]. Арктический регион является индикатором климатических процессов с уязвимой экосистемой и замедленной динамикой природных процессов [1]. Наличие объектов накопленного вреда, потенциальных источников радиоактивного загрязнения, рисков влияния изменения климата на глобальные природные процессы является одной из основных эколого-правовых проблем Арктики [31]. В российской научной среде подчеркивается актуальность создания особых правовых режимов, организационно-правовых и территориально-правовых форм для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в Арктике с учетом ее природно-климатических, культурно-исторических и социально-экономических условий [32].

Основной источник природных ресурсов в Арктике расположен на шельфовой зоне, имеющей определенный статус. Российский континентальный шельф — это морское дно и недра, которые начинаются от территориального моря и простираются до подводного края материка [10]. Из-за глобального потепления использование шельфа для добычи полезных ископаемых становится более доступным, создаются благоприятные условия для деятельности транспортных компаний. В настоящее время важно развивать национальное законодательство, отвечающее современным вызовам. Также целесообразно создать специальный правовой режим надзора и контроля за деятельностью по морской нефтедобыче в Арктике [32].

Развитие Северного морского пути является приоритетом для России: по нему транспортируются добытые природные ресурсы, доставляются необходимые грузы в прибрежные отдаленные населенные пункты. Путь помогает развивать международную торговлю и является самым коротким из Европы в Азию, за счет чего снижается стоимость доставки груза. Развитие этой транспортной магистрали при освоении Арктики является одним из основных национальных интересов.

Кодекс торгового мореплавания РФ определяет акваторию Северного морского пути как водное пространство у северного побережья, включающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону. Эта акватория является исторически сложившейся транспортной коммуникацией, где правила плавания утверждаются правительством для обеспечения безопасности и контроля загрязнения морской среды [13]. Правовой статус Северного морского пути следует рассматривать как уникальный и целостный, позволяющий России контролировать его использование. Этот путь является частью национальной транспортной системы и влияет на регион, через который проходит [33].

Использование Северного морского пути привлекательно также и для зарубежных государств, так как это дает им определенные преимущества.

• сокращение пути и времени доставки грузов;
• снижение затрат на топливо, эксплуатацию судов и таможенные сборы, что в итоге уменьшает стоимость перевозок и делает их более конкурентоспособными на мировом рынке;
• развитие портов, терминалов и другой транспортной инфраструктуры вдоль маршрута, что стимулирует экономический рост и создает новые рабочие места;
• контроль или участие в использовании Северного морского пути позволяют странам добиться стратегического преимущества в Арктике и укрепить позиции в международных отношениях.

Привлекательность Северного морского пути для арктических и неарктических стран мотивирует их выступать за придание Северному морскому пути международного статуса, а также за изъятие его из юрисдикции России, чтобы суда всех стран могли свободно передвигаться по пути (без получения разрешения России).

При этом их аргументы таковы:Северный морской путь проходит через проливы с международным статусом, где по морскому праву разрешен мирный проход судов без уведомления прибрежного государства. Однако эти проливы исторически принадлежат России: статья 58 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года гарантирует свободу судоходства в исключительной экономической зоне, но прибрежные государства могут устанавливать законы для защиты от загрязнения. Таким образом, Россия может регулировать судоходство для предотвращения загрязнения в Арктике.

Важно учитывать, что Северный морской путь не имеет фиксированной границы, поэтому трасса может идти вплотную к побережью России или, наоборот, отодвигаться от нее из-за ледников. Однако так как Северный морской путь является единым транспортным коридором, то единым во всех районах его прохождения должен быть и его правовой режим [33].

Сложно согласиться с предложением об интернационализации Северного морского пути также и по ряду экологических причин, которые являются актуальными для близлежащих российских территорий. Так, использование Северного морского пути способствует расширению транспортных маршрутов и увеличению объемов перевозок, что влияет на изменение климата и ускоряет таяние арктического льда. К этим же причинам можно отнести и большую уязвимость экосистемы Арктики: морские млекопитающие, птицы, рыбы и другие виды животных, обитающие в регионе, могут пострадать от загрязнения морской среды и изменения естественных условий жизни из-за повышенного объема судоходства.

Немаловажное влияние на окружающую среду оказывают аварии, связанные с увеличением грузопотока через Северный морской путь, что также приводит к отрицательному воздействию на природу.

Таким образом, охрана окружающей среды при использовании Северного морского пути становится ключевым вопросом, который требует разработки современных правовых механизмов с комплексным подходом к охране природы. Задача состоит в том, чтобы создать для Северного морского пути такую правовую систему, которая, с одной стороны, соответствовала бы международно-правовым нормам, а с другой — отвечала интересам России, осуществляющей контроль и полную юрисдикцию над всем Северным морским путем.

Охрана природы, особенно в контексте использования Северного морского пути, требует глубокого научного осмысления. Северный морской путь стал важнейшей национальной артерией и маршрутом международного транспортного обеспечения, что существенно увеличивает нагрузку на экосистему региона. Это требует правового регулирования баланса социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Несмотря на активно развивающееся правовое поле, остаются проблемными такие направления, как неопределенность правового статуса отдельных арктических территорий, осуществление экологического контроля при увеличении судоходства по СМП, нехватка ресурсообеспечения для мониторинга и контроля экосистем.

Для обеспечения экологической безопасности при использовании Северного морского пути в Арктике целесообразно применение современных правовых механизмов, таких как:

- введение обязательной экологической сертификации для всех судов, осуществляющих плавание по Северному морскому пути. Это позволит контролировать соблюдение экологических стандартов и требований к судам, а также отслеживать выбросы вредных веществ и отходов в морскую среду;

- разработка механизмов для компенсации ущерба окружающей среде в случае экологических аварий или загрязнений на Северном морском пути. Они могут включать создание фонда для возмещения ущерба, оплату штрафов и компенсаций за нарушения экологических стандартов;

- ужесточение экологических норм и стандартов для компаний, осуществляющих добычу природных ресурсов и транспортировку товаров по Северному морскому пути. Это позволит сократить выбросы загрязняющих веществ и повысит ответственность компаний перед законом за нарушения экологических норм;

- внедрение современных технологий, таких как дистанционное зондирование, GPS и дроны для мониторинга состояния окружающей среды вдоль Северного морского пути, позволит быстро реагировать на экологические проблемы и угрозы экосистеме;

- принятие международных актов по обмену информацией по вопросам охраны окружающей среды в Арктике позволит скоординировать усилия различных государств.

Правовые механизмы такого рода могут способствовать более эффективной охране окружающей среды в Арктическом регионе при эксплуатации Северного морского пути и снижению негативного воздействия человеческой деятельности на уникальную природу этого региона.

DOI: 10.51823/74670_2024_3_57
УДК: 349.6, 338.47