Территориальное экологическое регулирование в законодательстве об особо охраняемых природных территориях

В основу территориальных форм охраны природы положена система особо охраняемых природных территорий (ООПТ), регулируемая Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Закон предусматривает разные уровни строгости запрета на использование ООПТ, но производственная деятельность в них в любом случае не допускается.

• В государственных природных заповедниках разрешена только та деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории.

• На территориях национальных парков дифференцированный режим позволяет рекреационную и историко-культурную деятельность по обслуживанию посетителей, а хозяйственную деятельность — исключительно для обеспечения функционирования парка.

• На территориях природных парков разрешена рекреационная деятельность и внедрение эффективных методов охраны природы в условиях рекреационного использования территорий.

• Государственные природные заказники предназначаются для целей познавательного туризма, а также сохранения и восстановления природных комплексов, редких, ценных и исчезающих видов растений и животных, ископаемых объектов, ценных водных объектов и экологических систем, ценных объектов и комплексов неживой природы.

• Памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады — природоохранные учреждения, в задачи которых входит научная, учебная и просветительская деятельность.
Из этого перечня видно, что в системе ООПТ территориальные формы экологического регулирования хозяйственной деятельности как таковой не предусматриваются в принципе [1].


Территориальное регулирование хозяйствования в форматах зон с особыми условиями использования территорий

Помимо системы ООПТ, в российском законодательстве существует такая форма территориального экологического регулирования хозяйствования, как зоны с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). По существу они представляют собой функциональные зоны: охранные, санитарнозащитные, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственнобытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромные территории, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Среди целей установления ЗОУИТ преобладает обеспечение безопасности в ее общем содержании, включая безопасность жизни и здоровья людей. Экологическое регулирование предусмотрено главным образом применительно к защите источников водных ресурсов. Часть ЗОУИТ регулируется федеральными законами, часть — актами Правительства Российской Федерации, утверждающими положения о видах зон с особыми условиями использования территорий.

В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ предусматривается отображение в материалах территориального планирования:

• зон с особыми условиями использования территорий, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4);

• функциональных зон, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (п. 5);

• территориальных зон — зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7).

Градостроительный регламент — устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешённого использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (п. 9) [2].

ЗОУИТ определяют, отталкиваясь от их конкретных функций. Перечень видов зон с особыми условиями использования территорий соответствует аналогичному перечню в ст. 105 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136ФЗ [3].

Поскольку виды разрешённого использования земельных участков по существу представляют собой виды функционального назначения, то все перечисляемые в Кодексе виды зон — функциональные. В перечнях областей рассмотрения экология и охрана окружающей среды отсутствуют, но есть положение: «иные области в соответствии с полномочиями» различных уровней власти (ст. 10, п. 1; ст.14, п. 3; ст.19, п. 3; ст. 23, п. 5). В перечнях материалов по обоснованию схем территориального планирования различного уровня административного и муниципального управления в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий, а также иные объекты, иные территории и (или) зоны (ст. 10, п. 9; ст. 13_1, п. 7; ст. 14, п. 9; ст. 19, п. 6; ст. 23, п. 8).

Установление ЗОУИТ Кодекс связывает с объектами капитального строительства, иными объектами, территориями, зонами, которые оказывают влияние на определение планируемого размещения объектов (ст. 10, п. 9; ст. 13_1, п. 7; ст. 14, п. 9; ст. 19, п. 6; ст. 23, п. 8). На практике это означает, что закрепление для каких-либо территорий особых условий использования в материалах территориального планирования возможно только в связи с планированием на этой территории градостроительной деятельности. До начала работ по градостроительному планированию установление особых условий использования территории Кодекс не предусматривает, что может быть исправлено в дальнейшем при усовершенствовании законодательства.

Глава XIX Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136ФЗ «Зоны с особыми условиями использования территорий» предусматривает (ст. 104) установление ЗОУИТ в том числе в целях охраны окружающей среды, в том числе защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, предотвращения загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира (п. 1, пп. 4). При этом устанавливаются ограничения использования земельных участков, которые распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством; ограничивается или запрещается использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления ЗОУИТ (п. 2) [3].

Если в соответствии с Градостроительным кодексом документы территориального планирования различного уровня утверждают органы государственного управления и местного самоуправления соответствующего уровня, то в соответствии с Земельным кодексом положение в отношении каждого вида ЗОУИТ утверждает Правительство Российской Федерации, за исключением ЗОУИТ, которые возникают в силу федерального закона — водоохранные (рыбоохранные) зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия (ст. 106, п. 1). Внесение сведений о ЗОУИТ и изменений в сведениях о такой зоне производится в соответствии с Земельным кодексом в Единый государственный реестр недвижимости (ст. 106, п. 24). В целом Земельным кодексом регулируются не природоохранные аспекты функционирования ЗОУИТ, а вопросы реализации прав собственности и их оборота в отношении таких зон или включённых в них земельных участков.


Территориальное регулирование хозяйствования в законодательстве о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера

Ещё одна норма территориального правового регулирования процессов хозяйствования — Федеральный закон от 07 мая 2001 года № 49ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Статья 10 Федерального закона зонирует территории традиционного природопользования (ТТП) коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ (далее — КМНС) с использованием слова «части», выделяя:

1) поселения;

2) участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни;

3) объекты историко-культурного наследия, объекты, имеющие религиозную ценность;

4) иные части ТТП, предусмотренные законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Статья 11 Федерального закона устанавливает, что правовой режим ТТП определяется положениями о них, утверждёнными соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. Предусматриваются также возможности устанавливать сервитуты на земельных участках, находящихся в пределах ТТП для обеспечения конкретных хозяйственных целей, включая прокладку и эксплуатацию линий электропередачи, связи и трубопроводов, других нужд. Охрана окружающей среды в пределах ТТП упоминается в общем виде и адресуется исполнительным органам власти [4].


Природнохозяйственное пространственное планирование как формат территориального экологического регулирования процессов хозяйствования

Природнохозяйственное пространственное планирование предполагает использование разнообразных техникотехнологических решений, привязанных к конкретным ландшафтным и климатическим условиям с учётом совмещения задач хозяйственных и задач охраны природы и ресурсосбережения. Значимым элементом такого планирования являются специальные требования к видам хозяйственной деятельности (режимы хозяйствования), которые могут получить нормативное закрепление в документах территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Такое планирование решает задачу совмещения различных видов хозяйствования с задачей сохранения среды обитания. Оно представляет собой углубленную детализацию материалов территориального планирования и описывает (помимо ресурсного потенциала территорий и пространственного положения) пороговые значения допустимых антропогенных трансформаций и поиск вариантов техникотехнологических решений в пределах конкретных местностей. Планирование такого рода может осуществляться поэтапно для конкретных местностей в зависимости от первоочередных задач по ним.

Совмещённое в рамках природнохозяйственного планирования описание ресурсов, планов их вовлечения в хозяйственный оборот, а также природных ограничений хозяйствования даёт возможность предусмотреть сразу всю систему мероприятий хозяйственного развития, учесть требования сохранения благоприятной среды обитания и совмещения традиционных и индустриальных видов хозяйствования. Формулировки Градостроительного и Земельного кодексов достаточно общи и в целом не препятствуют включению в описания функциональных зон и зон с особыми условиями использования территорий специальных требований к видам деятельности.


Особенности природнохозяйственного пространственного планирования в Арктике

Арктическая зона особенно сложна как пространство хозяйствования ввиду необходимости одновременного решения нескольких задач, игнорировать часть из которых невозможно из-за отсутствия запаса устойчивости природной и социальной среды. Современная экономика пришла в Арктику преимущественно за её минеральными ресурсами. Но окружающая среда настолько ранима, что даже малые её нарушения могут вызвать серьёзные негативные последствия. Усреднённые требования к видам хозяйственной деятельности, сформулированные применительно к территории всей страны, могут в целом отвечать задачам экологического регулирования в регионах с достаточным запасом устойчивости природной среды. Но в Арктике технические устройства и технологические схемы сразу необходимо вписывать в конкретную природную обстановку с учётом того, что её способность ассимилировать нарушающие воздействия не так велика. В социальной сфере на территории Арктики практически повсеместно необходимо совмещать два хозяйственных уклада — современный индустриальный с традиционным укладом жизни и хозяйствования КМНС, ориентированным преимущественно на очень уязвимые биологические ресурсы. Обычная практика охраны природных объектов в системе ООПТ и защиты прав КМНС на традиционное природопользование, как правило, реализуется в режиме конфликта, а не баланса интересов.

В условиях Арктики неконфликтное совмещение недропользования с традиционным природопользованием, сохранением природной среды, экологическим туризмом и рекреацией возможно — но на основе детального учёта в проектах хозяйственной деятельности специфики конкретных ландшафтов и особенностей расселения и хозяйствования КМНС. При таком подходе чаще всего нет необходимости прибегать к тотальным запретам каких-то видов деятельности. Баланса можно достичь, установив необходимые и достаточные ограничения в рамках специальных режимов хозяйствования и жизнедеятельности населения конкретных местностей в материалах природнохозяйственного пространственного планирования. Аналогом стали давно отработанные процедуры установления режимов функционирования ООПТ по результатам их проектирования, закрепляемые в положениях об этих территориях. Хозяйствующие субъекты, разрабатывая проекты освоения природных ресурсов, обязаны включать в проект раздел ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду), материалы которого зачастую имеют высокую информационную ценность, могут и должны быть использованы для целей эффективного природнохозяйственного пространственного планирования.


Заключение

Современная практика территориального экологического регулирования в законодательстве об ООПТ, к сожалению, основана на преимущественном использовании механизмов запретов и разграничений. Она не ориентирована на решение задач совмещения природоохранной и хозяйственной деятельности за исключением сферы туризма и рекреации, а также обеспечения хозяйственных нужд самих ООПТ. В Градостроительном и Земельном кодексах есть потенциально очень удобный инструмент территориального экологического регулирования хозяйствования — зоны с особыми условиями использования территорий. Но экологические цели кодексами только декларируются. Градостроительный кодекс регулирует вопросы территориального планирования только в зонах градостроительной деятельности, в части фиксации видов разрешённого использования земельных участков. Земельный кодекс регулирует в первую и главную очередь права собственности и их оборот в отношении земельных участков, включённых в функциональные зоны. При этом формулировки обоих кодексов достаточно общие и позволяют закреплять специальные режимы хозяйствования применительно к тем или иным направлениям. Федеральный закон от 07 мая 2001 года № 49ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» в его последней редакции от 08 декабря 2020 года № 429ФЗ использует потенциально гибкий инструмент регулирования хозяйственной деятельности — положение о ТТП, утверждаемое актом Правительства России. Но многолетняя практика регулирования хозяйствования на ТТП потенциально конфликтна, пока не выработан устойчивый алгоритм совмещения различных видов и укладов хозяйственной деятельности.

Специальные требования к видам хозяйственной деятельности, закрепляемые через механизм зон с особыми условиями использования территорий, потенциально позволяют устанавливать режимы хозяйствования любого уровня гибкости вне связи с системой ООПТ или ТТП в документах территориального планирования субъектов Российской Федерации или муниципальных образований. Тщательная разработка специальных технико-технологических решений, обеспечивающих условия совмещения различных задач и интересов на конкретных локальных территориях, потенциально могла бы позволить одновременно и развивать экономику, и решать экологические проблемы вне рамок системы ООПТ. Специальные требования в документах территориального планирования можно прописать в гибком временном режиме с учётом конкретной ситуации и прогнозируемой динамики природных процессов. В частности, запланированные специальные режимы могут использоваться в качестве компенсационных мер и временных мер обеспечения условий восстановления природной среды в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и нанесения ущерба природной среде и биологическим ресурсам. Описываемый подход в планировании, с одной стороны, позволяет использовать весь доступный диапазон регулирующих воздействий, с другой — использовать территориальные режимы регулирования хозяйствования повсеместно.

DOI: 10.51823/74670_2022_1_17